5 北京市养老服务业发展政策研究要点

北京市养老服务业发展政策研究魏小彪一北京市养老福利服务发展历程北京市养老服务业自20世纪50年代起至今已有50多年历史随着国家对社会福利事业政策的变化养老服务业也经历了不同的发展阶段一50年代救济性政策决定的救济型养老服务业的建立北京的社会福利事业始于20世纪50年代初当时市人民政府合并所有教会团体开办的救济院慈幼院建立了北京市社会福利院最初的社会福利服务对象是因战争灾害造成的难民灾民无依无靠的孤老残幼城市无业游民和少量经政府打击制裁的地痞流氓恶棍中无劳动能力的人政府对这些人的福利政策是保障其最基本的吃穿住医葬的生存需求从保障形态看是以救济为主的救济型1953年以后北京农村以乡镇为主兴建了一批农村敬老院收养农村中无儿无女无劳动能力的孤寡老人对他们提供保吃保穿保住保医保葬的五保费用由乡村两级统筹其基本保障形态是救济型的社会福利二80年代救济型政策向福利型政策转变决定了养老服务业的转型随着我国社会主义经济体制政治体制的改革和对外开放我国的社会福利服务需求形势发生了重大变化社会福利服务需求已不仅仅是三无对象和五保对象由于计划项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载经济的被打破职业福利的逐渐萎缩原来在计划经济时期企业和单位建立起来的福利网也被打破企业人单位人改变成社会人更多的福利服务需求被推向了社会福利众多的老年人为提高生活质量向养老服务业提出了更高的需求以救济型保障形态为主的社会福利政策已不能适应社会发展的需要为了改变社会福利服务对象的局限性和服务理念的落后局面1984年民政部在漳州召开了全国民政社会福利工作会议这次会议检讨了前30多年中国社会福利事业进程中的得失研究了今后社会福利事业的发展方向提出我国社会福利工作要实现两个转变一是要实现服务对象的转变即由过去单纯为传统的三无对象五保户提供福利服务转变为向所有老年人残疾人孤残儿童等弱势群体提供福利服务二是要实现保障形态的转变即由仅提供基本生存保障的救济型转变为提供生活照料医疗保健文化教育体育健身休闲娱乐等全方位服务的福利型漳州会议彻底改变了中国社会福利工作理念北京的社会福利工作也开始了新的历程近20年来北京的社会福利尤其以养老服务业最为突出各类福利院养老院老年护理院的蓬勃发展承担了社会上大量的养老服务需求逐渐形成一个养老服务产业而大量的家庭养老支持系统社区养老服务系统院舍养老服务系统形成了老年社会福利服务体系三21世纪初的社会福利社会化开创了养老服务业的新局面2000年民政部为改变社会福利的落后状况做出了重大的政策性改变由国家统包统管社会福利事业的局面向动员社会力量投资兴办社会福利事业转变提出了社会福利社会化的策略北京市结合自身特点在多方面推行社会化一是实现投资主体多元化采取国家集体和个人等多种渠道投资方式形成多种所有制形式共同发展养老服务业的格局二是实现运行机制市场化按照产业化思路和市场规律发展

养老服务业在强调社会效益的同时注重经济效益努力实现良性循环持续发展三是实现服务方式多样化充分利用家庭社区福利服务网络和养老福利机构等载体因地制宜开展集中分散上门包户等多种形式的福利服务满足不同群体不同层次的需求四是实现服务队伍的专业化与志愿者相结合逐步提高养老福利服务队伍的专业化水平建立职业资格和技术等级管理认证制度关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载建立一支专业化福利服务队伍190年代以来北京市制定的多项扶持政策促进了养老服务业的发展一是从法规上明确了养老服务机构的法律地位承认社会办养老服务机构的合法性二是从经济上给予养老服务机构以支持减轻了养老服务机构在建设和经营中的经济困难三是建立了养老服务质量标准excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载体系规范养老服务行为指明了养老服务机构管理与服务的努力方向四是从情感上给予投资者以抚慰承认其为社会做出的贡献以示政府对他们的支持经过几年的努力根据2004年底统计北京市共有各类养老机构319所床位总数28488张其中政府办养老机构241所床位19124张社会办养老机构78所床位数9364张目前全市每百名60岁以上老人拥有床位15张二北京市促进养老福利服务的基本做法一对养老服务业的导向作用在北京市养老服务业的发展中政策的导向作用得到充分的体现这种导向作用一方面体现在机构建设的速度上1999年北京市养老服务业经过40多年的发展共有养老服务床位11000余张养老服务供需矛盾紧张为了改变这种落后局面北京市政府及相关部门制定了扶持养老服务业发展的各种税收减免收费减免政府加大投入财政补贴政策和养老服务机构执业准入制度鼓励社会各界投资兴办养老服务机构使社会办养老服务机构合法化这些政策充分激励了各方面兴办养老服务机构的积极性引导一大批资金投入到养老服务业中新办养老服务机构如雨后春笋迅速增长十五期间净增养老服务床位16000多张平均每年增加床位3000多张另一方面体现在服务质量管理水平的改善与提高上十五期间北京市颁布了《养老服务机构服务质量标准》《养老服务机构院内感染控制规范》《养老服务机构医务室控制规范》《养老服务机构星级评定与划分》等地方性标准并且制定了养老护理员及养老机构院长须经培训持证上岗的规定这些标准与规定具有鲜明的导向性二对养老服务业的调控作用一是通过扶持政策调节全市养老服务床位的发展缓解供需矛盾北京市制定的一系列扶持政策目的就是动员鼓励和扶持社会力量投资兴办养老服务机构全市社会办养老服务床位从1999年的不足4000张增长至2004年的近万张2005年3月市民政局制定了对社会办养老机构按入住人数每张床位每月补助100元的政策取得明显成效二是通过政策法规设定行业准入制度制定投资主体资质和机构建设标准一方面对投资主体法人和自然人兴办养老机构的资格给予规定包括身份合法资金充足设施设备完备等以确保投资行为的合法性另一方面对建设规模给予规定养老服务业养老服务业政策

的一个显著特征就是规模出效益小型养老机构由于场地小资金有限配套设施不全很难保证服务质量经营效益差三是通过行业标准规范服务行为提高服务质量北京市通过制定养老服务业服务质量标准体系规定了养老服务机构的设施设备服务项目服务流程快递问题件怎么处理流程河南自建厂房流程下载关于规范招聘需求审批流程制作流程表下载邮件下载流程设计服务质量指标服务人员资质管理制度等多项标准其中有些标准是强制性标准这些标准的制定使养老机构知道应为服务对象提供什么服务如何提供服务服务到什么程度同时也为入住机构的老年人提供了维护自己合法权益的依据经过几年的贯标实践北京市的养老服务业改变了过去的服务无标准管理无依据的局面逐步实现规范化标准化服务质量得到整体提升三北京市养老福利服务面临的机遇和挑战一大力发展养老服务业必然性一是完善社会保障制度的需要社会福利是社会保障体系的组成部分政府举办的养老服务机构服务对象是三无五保和优抚对象等弱势群体这部分人除了通过社会保障途径获取基本生存资源之外没有其他获取财富的途径另外养老服务机构服务的大多数对象是退休老年人由于特定的历史原因他们在青壮年时为社会做出了巨大的贡献但却没有获得应有的报酬使他们到目前成为低收入低存款的弱势群体二是规范行业管理的需要北京市养老服务业行业管理迫切需要完善政策法规体系其管理行为必须以政策法规为依据来实现例如通过制定区域发展规划来合理配置北京市养老机构的区位分布限制不合理区域建设以协调机构建设布局与区域老年人服务需求相适应制定老年人福利机构建筑设计规范规定养老机构建筑设计标准以适应老年人生理特点和生活需求建立安全检查制度制定各种应急预案确保养老机构内老年人的安全实行养老护理员培训和持证上岗制度以提高从业人员素质制定年检制度和行政处罚的规定以监督养老服务机构保持福利性公益性方向及合法经营等等三是提高服务质量的需要建立养老服务业政策体系目的之一是为了提高养老服务业服务质量为老年人提供更加人性化个性化的服务北京市建立的养老服务机构服务质量标准体系规定了养老服务机构的服务内容服务标准服务流程操作守则形式上这些内容都是开展养老服务应遵守的规则本质上这些规则蕴涵着以人为本的服务理念四是促进事业发展的需要中国的老龄化问题已相当严峻养老服务业的发展已迫在眉睫根据2000年第5次人口普查数据显示当年北京市60岁以上老年人已达到188万预测2005年底北京市老年人口达到192万到2020年北京市60岁以上老年人口约349万人1平均每5个人中就有一名老年人多年来我国实行计划生育政策逐渐形成421家庭结构家庭养老功能弱化养老问题逐步突显越来越成为公众关注的重要社会问题据调查显示今后的15年中北京市养老服务机构需要有一个大规模的快速的发展政府必须制定养老服务业中长期发展规划通过政策扶持和引导发挥政府的主导作用积极推进社会福利社会化促进养老服务业与经济社会同步发展二制约养老服务业发展的因素一是市场经济规律养老服务业政策

在社会主义市场经济条件下各种方针政策规划的制定都需要遵守市场经济规律否则即无法实施如北京市政府在2000年制定的《关于加快实现社会福利社会化的意见》中规定了向老年人残疾人孤残儿童开展养护托管康复服务的社会福利机构使用电力按居民生活收费标准付费在实际执行过程中此项政策一直未能实施因为电力部门是企业其按中央政府规定的收费标准收费按照规定的标准向国家上缴税费如果对北京市的社会福利机构实行优惠收费每年要减少近300万元收益但是企业向国家上缴的税费却不能减少这部分资金只能由企业自行负担因此在市场经济条件下必须遵循市场经济规律制定政策考虑到各方面的利益否则所制定的政策只能是一纸空文二是社会保障制度的不完善据北京市老龄委提供的数据2000年城区退休人员的月平均退休费730元郊区退休人员的月平均退休费350元2004年北京市政府公布2003年城区退休人员的月平均退休费940元《北京市养老机构需求调查报告》显示60岁以上农村居民及其配偶的月平均收入是51168元这种现状对养老服务业的发展及其规划制定都产生较大影响一方面有很多老年人需要进入养老机构但由于经济支付能力不足而无法进入另一方面根据人口需求预测需加快养老服务设施的建设但机构入住率较低影响了机构发展的势头这种两难局面增加了制定养老服务业发展规划和设计总体发展思路的难度三是行业管理体制的不规范不健全目前北京市养老服务业的管理体制是市民政局负责全市养老服务业的行政管理并直接管理市民政局举办的市级老年人福利院区县民政局负责本区域养老服务业的行政管理并直接管理区民政局举办的养老服务机构乡镇政府街道办事处负责管理自己举办的养老服务机构这种管理体制适应了计划经济体制在市场经济体制下有很多弊端首先服务的提供者与政策的制定者的同一在制定政策的时候容易产生视角扭曲不是从被服务者的角度考虑问题而是更多地考虑政府所属部门的利益不利于事业的发展其次服务者与管理者的同一形成既当球员又当裁判的现象如何能够很好地行使政府监督管理的职能再次政府作为服务提供者与社会养老服务提供者发生竞争关系在制定政策的时候难以保证做到公平公正四是投资体制的制约目前我市养老服务机构建设的投资体制是各区县自己筹措资金建自己的养老服务机构这种体制限制了全市社会福利事业建设的统筹规划养老服务机构的服务对象并非局限于某一区域内的人群而是为全市老年人服务但是在机构建设的条件方面有些地区缺乏土地资源有些地区缺乏建设资金投资体制限制了地区间的互补弱化了上级部门对全市养老服务业发展的统筹与调控2002年市政府发布的《北京市新建改建居住区公共服务设施配套建设指标》中规定的养老服务机构配套建设指标目前落实状况不好虽然有很多原因建设资金不到位是最重要的原因之一五是思想教师资格思想品德鉴定表下载宣传思想文化工作制度浅论红楼梦的主题思想员工思想动态调查问卷论语教育思想观念的制约中国社会养老的传统是家庭养老养儿防老的观念根深蒂固20世纪9

0年代之前有子女的老人到机构养老的数量很少当时社会的养老观念影响着制定养老事业发展政策的方向90年代前期北京市养老服务业发展的重点是开展社区养老在街道建立小型养老院和托老所为老年人提供就近简单的生活照料在居委会开展包户服务为高龄老人和生活有困难的老人提供上门服务随着经济的发展社会的进步人们生活质量的提高养老观念发生了巨大的变化越来越多的老年人希望到养老服务机构养老据调查城乡居民养老观念有了明显改变城镇60岁以上居民中有744的调查对象同意不能指望独生子女照顾父母的晚年生活931的调查对象同意对高龄和不能自理的老人来说机构养老是一个好的选择农村60岁以上农民中有698的调查对象同意老人可以在养老机构安度晚年902的调查对象同意对高龄和不能自理的老人来说机构养老是一个好的选择四促进北京市养老服务业发展的对策和建议一研究科学的发展规划目前北京城市规模急速扩张城区已无可利用土地近郊可利用建设用地也越来越少应及时做好养老服务业的科学发展规划第一要立足近期着眼远景为应对2010年后老龄化的高速发展预留空间适度提高发展指标超前发展在城市发展详规中要预留养老服务业建设用地第二合理规划养老服务机构布局加快城乡结合部和近郊区养老服务机构发展转移城区机构养老压力保持偏远区县现有机构规模调整机构布局不合理的局面第三调整服务结构鼓励扶持护理型机构建设扩大护理型床位比例改变护理型床位少的服务结构满足社会需求二完善相关政策法规一是制定行业管理的政策法规2004年7月1日行政许可法实施后国务院公布的行政许可项目中保留了对港澳台和国外资金在大陆兴办养老服务机构的行政许可事项国内资金兴办养老机构未列入行政许可事项但也未列入明文取消的行政许可事项这样一方面形成了国内外资金在养老服务业准入的不平等现象一方面出现了对国内资金投资养老服务业是管还是不管的混乱局面据了解全国各地民政部门还在执行国内资金兴办养老服务机构的审批制度认为兴办养老服务机构关系到广大人民群众的切身利益关系到老年人的人身安全必须符合严格的标准和条件经过严格的检查方可开展服务但是目前养老服务机构的行政审批没有必须的法律法规依据当前的首要之事就是尽快制定养老服务业的行业管理法规完善行政管理政策规范行业秩序使养老服务机构合法有序经营二是制定非营利性和营利性机构的分类管理政策目前北京市的养老服务机构受市场因素的影响主要指老年人交费的承受能力和机构自身的盈利状况无法明显区分营利和非营利两种性质为适应形势的发展完善管理制度应研究和明确不同性质养老服务机构的界定标准实施不同的管理政策如税收政策资助政策收费价格政策等实行分类管理既满足老年人不同层次的服务需求又保护投资者的合法利益同时又保证政府资助资金使用的合理性三制定协调发展的投资政策一种方式是养老服务机构建设纳入全市整体建设规划由全市统一

规划统筹考虑建设资金和建设用地使养老服务机构的建设形成全市一盘棋调整机构的地域分布不合理局面克服区域资源分布不均的状况根据人口和需求实际合理安排养老服务机构的建设使资源需求和服务的提供达到最佳配置另一种是由市建立养老服务机构建设引导资金并统一安排建设用地对区县政府部门兴办养老服务机构给予经费支持采取地方政府拿一点市里补一点的方式共同筹资兴建养老服务机构减轻地方政府财政或用地的难题四发挥行业协会作用尽快成立北京市养老服务行业协会制定相关政策合理配置行业协会与政府之间的权利义务科学界定政府与行业协会的职责权限按照市场经济的要求协会实行行业自律分清政府部门与行业协会的不同性质任务作用和工作方式科学地设定政府机构的行政管理职能和行业协会的自律管理职能实现政社分开把政府工作转向抓好宏观管理和加强对协会的依法监管方面来规定政府与行业协会之间的相互作用及联系如政府对行业协会监督的权力而行业协会则有接受政府依法管理的义务行业协会有依法参与和监督政府管理的权利政府则有依法接受行业协会参与和监督的义务五探索集团化运作模式在市场经济条件下养老服务机构的经营表现出明显的规模与效益的正比关系在目前我市养老服务机构投入资金有限的情况下可以探索以市区级大规模养老服务机构为龙头带动较小规模机构实行集团化运作的经营方式如市区级福利院与地域相近的街道乡镇养老院结合组成养老服务集团在餐饮洗衣采购设备维修及其开展心理辅导康复指导等多方面实行设备和人员的资源共享减少单个机构的设备和人员的配备减少投入节约开支降低成本提高效益实行集团化运作需打破现行的管理体制经营机制对当前政府办的养老服务机构事业单位管理体制进行改革六探索多种形式的养老服务机构养老只是多种养老方式中的一种方式在发达的西方国家机构养老的老人也仅占全部老人的57绝大多数老人还是在社区和家庭养老因此大力发展社区养老服务和家庭养老服务还是今后政策引导的重点之一要扶持居家养老服务和社区养老服务的发展完善养老机构服务功能建立起以居家养老为基础社区老年福利服务为依托养老服务机构为骨干的协调运作的养老服务体系要调整服务项目结构积极兴办养老护理院日间照料中心家庭敬老院家庭养老服务社等养老服务机构或养老服务组织做到颐养与护理相结合机构养老与社区养老家庭养老相结合要建立和完善科学管理制度和工作标准对居家养老包户服务日间照料紧急援助和社区服务机构服务等养老服务形式制定相关制度和标准为老年福利服务创造良好的制度条件要保障城市三无农村五保和城乡低保等困难老年人的基本生活权益采取多种方式解决他们的养老问题同时要逐步引入市场机制大力发展多层次多样化的老年福利机构和服务组织按照不同的服务对象硬件设施条件和服务项目确定收费标准构建一个福利性公益性和经营性并举的老年福利服务体系满足不同层次老年人的福利服务需求