新中国养老服务70年发展历史脉络

杨根来

1949年新中国建立之后，养老服务经历了一个曲折发展的过程，归纳起来可分为四个阶段：

第一阶段（1949-1977）∶孕育发展阶段

●基本情况

基于计划经济的背景，主要解决部分困境老年人社会照护问题，对于入住养老机构的五保、孤寡对象以及优抚对象等，由政府开办的福利性养老机构提供生活照护型粗放式养老服务。此时的养老服务还不是一个独立的概念和服务形式，包含在社会福利范围之内。

●标志性事件

一是改造建立了最早一批城市养老机构。在城乡分治的二元社会结构下，城市服务设施是生产教养院，后更名为养老院、敬老院，1953年有923个，收养孤老对象10万人。二是农村养老机构异军突起。农村服务设施是敬老院，1956年中国第一个敬老院在黑龙江省拜泉县兴华乡诞生。到1958年底，全国农村共办起15万所敬老院，收养五保对象300万人。三是优抚对象养老机构开始建立。为了收养无亲属照顾的烈属老人，1958年创建了烈属养老院（后更名为光荣院），接收对象包括孤老伤残军人、孤老复员军人等。

第二阶段（1978-1999）∶探索发展阶段

●基本情况

基于市场经济的背景，在完善政府为主的福利性服务的同时，探索解决社会养老问题，与养老服务相关联的老龄工作机构、老年法规、养老机构和管理规章首次出现。老年人福利服务和养老机构提供的服务开始了新发展。

●标志性事件

一是建立了老龄工作机构。我国政府开始关注人口的老龄化问题，1982年成立全国老龄工作委员会，初步形成了从中央到地方的老龄工作网络。二是制定了第一部老年法。1996年，我国制定了历史上第一部《中华人民共和国老年人权益保障法》，该法明确规定“老年人养老主要依靠家庭”。三是发布了第一批养老服务规章。1998年，国务院办公厅转发《关于加快实现社会福利社会化的意见》；民政部等制定了《社会福利机构管理暂行办法》《老年人社会福利机构基本规范》《老年人建筑设计规范》《农村敬老院管理暂行办法》等一系列有利于养老服务机构发展和规范管理的制度，促进了养老服务项目由单一的生活保障向集居住、医疗、护理、康复、娱乐等转变，养老服务质量逐步提升。四是拓展了养老服务范围。以社会福利机构改革为突破口，服务对象从传统的“三无”老人逐步向有需求的社会老人开放。

第三阶段（2000-2011）∶体系化发展阶段

●基本情况

根据联合国制定的标准，1999年中国正式进入人口老龄化国家行列。养老服务、养老服务业及社会养老服务体系建设成为关键词，养老服务从内涵、内容到政策法规、技术标准、人员等均有长足发展。为了应对人口老龄化，党和政府采取了一系列积极应对的措施。

●标志性事件

一是重视老龄工作和顶层设计。2000年，中共中央、国务院制定了《关于加强老龄工作的决定》，提出了要“建立以家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制”，这是我国第一次提出要建立一个包含家庭、社区、社会在内的养老机制。二是开始重视居家养老服务。对于机构之外的社会老人，通过社区服务提供的集中居住、生活照料等服务，逐步向居家服务延伸，得到社会认同。2000年，国务院转发了民政部等11个部门《关于加快实现社会福利社会化的意见》，明确了“在供养方式上坚持以居家为基础”。2008年，全国老龄办、发改委等10部门发布了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》。三是提出建立养老服务体系。2006年，第二次全国老龄工作会议首次提出建立“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充”的中国特色养老服务体系；2008年，全国民政工作会议修改为“以居家为基础、社区为依托、机构为补充”，得到普遍认可。

第四阶段（2012年至今）∶快速发展新时代

●基本情况

2012年农村养老政策的发展，以习近平同志为核心的新一届党中央，高度关注养老服务和老龄工作，积极应对人口老龄化，中国养老服务进入新时代。社会养老服务体系、积极科学及时应对人口老龄化、老龄事业与老年产业成为关键词。

●标志性事件

一是党中央重视养老服务工作。十七届五中全会提出“优先发展社会养老服务”，十八届三中全会提出“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”，十九大提出“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”。2016年习近平总书记四次就老龄和养老服务工作进行批示、专题会议研究，逐步形成了习近平新时代中国特色社会主义思想重要组成部分的人民思想、民生观和老龄观。

二是开展养老服务体系建设工作。2011年农村养老政策的发展，《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》，首次提出社会养老服务体系内涵和定位、指导思想和基本原则、目标和任务、保障措施等。2017年，《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》将原“社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”修改为“以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”，实现从“三位一体”到“四位一体”的转型。

三是高度重视政策法规建设工作。以老年权益保障法（2013年主席令第72号第二次修订、2018年主席令第24号第三次修订）、《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）、《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号），《国务院办公厅关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》（国办发〔2017〕52号）、民政部、国家发展改革委员会等13部门《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》（民发〔2017〕25号）和《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）为主体的近100部法律、法规、规章、政策、规范性文件相继发布。地方政府也发布与养老服务有关的地方法规规章、政策文件300余部。

四是重视标准化和质量建设工作。十八大以来，我国十分重视标准化和质量建设工作，2014年，民政部、国家标委会等5部门发布《关于加强养老服务标准化工作的指导意见》，将养老服务标准化建设工作提到议事日程。2016年，民政部、工商总局印发《养老机构服务合同》（示范文本）。除了养老设施建设、养老机构基本规范、社区老年人日间照料中心、老年人能力评估、养老机构老年人健康档案技术规范、老年机构社会工作服务指南等国家、行业标准之外，还发布《养老机构服务质量基本规范》《养老机构等级划分与评定》，有效助推了2017年开始的如火如荼的养老院服务质量建设专项行动。

（作者系北京社会管理职业学院乐龄研究院院长、教授）