《中国金融》｜积极财政政策与养老保险发展

作者｜杨燕绥路锦非「清华大学；华东师范大学」

文章｜《中国金融》2019年第8期

我国积极财政政策的发展路径

在我国进入经济和社会转型之际，有效的积极财政政策可以体现政府的治理能力，发挥引导、激励和约束的作用，从而建立有管理的竞争的社会主义市场经济。回顾政府工作报告中相关关键词，我国积极财政政策近几年来的发展理念和实践路径，即减收增支—存量改革—防范风险—优化结构，体现出从被动到主动、从积极到有效的过程。

基于优化结构的指导思想，2017年以来积极财政政策更加强调“降低企业税费负担、保障民生兜底需要”的原则。降低企业税费负担必然减少财政收入，但还要促进就业和企业发展；保障民生兜底必然加大财政支出对我国养老政策的展望，但还要拉动消费和经济增长。预期实现这个目标，需要以企业发展和民生改善为本，启动一个社会化系统工程，统筹国家的财政政策、货币政策、产业政策、就业政策、社会保障政策、社会建设和公共服务体系建设等，出现任何脱节都将无法实现更加积极的财政政策的目标。

2017年以来，降低“五险一金”费率进入我国积极财政政策的行动计划，财政增支的压力越来越大。如今，中国遇到经济增长减速、人口老龄化、互联网就业新形态和中美贸易摩擦等多方挑战，职工基本养老保险还背负着制度“中人”（在1997年之前有工龄的职工）的转制成本（工龄视同缴费），要求财政埋单。近年来各级财政补贴资金年均增长率大于15%，2017年,对职工基本养老保险补贴达到4955.13亿元，城乡居民养老保险补贴2319.19亿元、居民医疗保险补贴4918.68亿元，三项共计达到1.2万亿元，约占当年财政支出的6%。虽然还有部分财政增支空间，但一味依赖财政补贴并不能带来职工基本养老保险的持续发展，过度依赖财政增支可能抑制企业和职工的责任感，最终将酿成财政风险。

积极财政政策与社会保障改革的国际经验

社会保险基金来自用人单位和职工缴费，对促进就业具有依赖性。因此，劳动年龄人口就业参与率达到70%是考核政府工作的硬指标。1991年，在欧盟协议的社会政策中明确了国家财政预算的促进就业责任，包括创造就业机会、培育就业能力、改善劳动关系、积极的失业救助等，以及重点人群（如青年、妇女、残疾人和大龄人员等）的就业服务，由此形成积极财政的重点支出领域和考核指标。在此前后，发达国家的成功经验值得我国借鉴。

美国税式支出一举造强国。1974年，美国总统福特签署了《雇员退休收入保障法案》（ERISA）对我国养老政策的展望，从此雇主自愿举办的企业养老金进入合格计划范畴。在1980年修订的《国内税法》中增加第401条（K），联邦财政实行积极的税式支出改革，实行延期征税，看似财政收入减少，但雇员养老储蓄增加，到1984年达到350亿美元，相当于个人储蓄的20%；2016年美国第二支柱养老基金资产达到16.8万亿美元，超过当年GDP的规模。这一举措的积极效果如下：联邦老遗残持续收入保障制度几十年持续低税率，即工资的12.4%，雇主和雇员各自承担6.2%；培育劳动者努力工作才有第二份养老金的理念，由此激励劳动人口增加就业，甚至延迟领取养老金；至今50%以上的雇员拥有个人储蓄账户，他们可以在59.5岁开始支取，一次性支取要缴纳25%的所得税，鼓励他们按月领取年金；培育了养老金受托人文化和机构投资者，支持了美国资本市场健康发展。

德国政府买服务一举四得。20世纪90年代，面对人口老龄化、产业结构和就业市场的转型，德国加大了养老服务的财政支出，用于购买家庭成员的老人照护服务，即50+行动计划。照护一个老人政府支付30%工资，照护10个老人即支付120%工资，由此培育了一批小型护理院和院长人才。此举获得如下收效：满足了老年人的照护需求，密切了家庭代际关系；推动德国老年医护事业和产业的发展，适时发展了银发经济；在第二产业和第三产业的鸿沟之间搭建了桥梁，帮助50+一代大龄人员转产就业；支持政府提高劳动年龄和延迟领取养老金的政策实施，维持了养老保险计划的持续发展。

以上经验已经进入中国，如全国性税延型企业年金、北京和成都市政府购买家庭养老服务等，但尚缺乏统筹安排和政策绩效评估。在很多地方，促进就业政策还局限于散发人头费和政府购买岗位；还存在政府福利承诺远远大于财政支出能力的问题，福利具有极强的刚性，这种承诺的后果是制造福利陷阱，会导致政府信誉下降和社会危机。

2002年，在德国进入超级老社会的前夕（2010年进入超级老龄社会），工作和缴费一代人和领取养老金一代人的利益冲突日益凸显。企业面临互联网和全球化的挑战亟待降低成本，提高社会保险税费等于杀鸡取卵，面临抑制就业和停滞经济发展的消极后果。为此，德国议会立法限制雇主和雇员养老保险缴率均不得高于工资的10%。此后通过鼓励生育、引进移民、增加就业、夯实费基、延迟领取、降低法定养老金替代率、发展延税型企业养老金和财政补贴等综合治理措施，保证了社会养老保险计划的持续发展。

1997年以来，我国职工基本养老保险费率为工资总额的28%，用人单位费率为20%，职工费率为8%，用人单位费率是职工的2.5倍。用人单位养老保险费率仅低于意大利和巴西，等同法国，位于全球前列。

此外，我国职工养老保险实行地市统筹、中央财政兜底，这属于消极财政政策。一是由此造成地区间不均衡的发展态势；二是阻碍了互联网社会的人员流动；三是中央财政承担最后兜底责任，可能抑制地方政府、企业和职工参与养老金改革的责任感。

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[本文为国家社会科学基金重大项目（17ZD121）的阶段性研究成果]