养老产业融资途径之二：政府和社会资本合作（PPP）

前言：

为贯彻《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）等文件精神、推动养老产业发展，2017年8月14日，财政部、民政部、人力资源社会保障部联合发布《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》（财金〔2017〕86号）。本文结合有关政策法规，就PPP融资模式介绍如下，供养老产业投资者参考。

一、PPP模式概述

（一）PPP内涵

PPP是英文“Public-Private Partnerships”的缩写，指政府和社会资本合作，即政府采取竞争性方式（如公开招投标）择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确权责关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。

（二）PPP模式类型

国际上对PPP模式的分类莫衷一是，结合我国实际情况，我国实践中主要采用的典型模式有以下几种：BOT、TOT、ROT、BT、BOO、O&M等。

1.BOT

BOT，即建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer），政府与社会资本签订特许协议，社会资本进行公共服务项目的融资、建设、运营，在特许期内通过开发运营以及政府扶持回收资金、偿还银行贷款并取得一定收益，特许期满后社会资本无偿将公共服务项目移交给政府。BOT是新建项目的常用模式如何投资养老产业，也是最早为我国建设工程领域接纳的一种PPP模式。

2.TOT

TOT，即转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer），政府与社会资本签订合同，社会资本出资购买政府某个公共服务项目的全部/部分产权或经营权，对项目进行开发建设，在约定的特许期内经营回本并取得回报，特许期满无偿将获得的产权、经营权移交给政府。

3.ROT

ROT，即改建-运营-移交（Renovate-Operate-Transfer），政府与社会资本签订合同，社会资本出资对现有资源进行改建，特许期内运营回本并取得回报，特许期满无偿将项目移交给政府。ROT模式可以广泛运用于闲置校舍、厂房等可利用社会资源改建为养老院。

4.BT

BT，即建设-移交（Build-Transfer），政府与社会资本签订合同，社会资本负责项目的融资、建设，在规定时限内竣工并移交给政府，政府按照事先签订的回购协议分期向社会资本支付其总投资及确定的回报。BT模式常用于基础设施项目建设领域。

5.BOO

BOO，即建设-拥有-运营（Build-Own-Operate），由BOT模式演变而来，区别是BOO模式下社会资本拥有项目所有权，不存在期满移交，但项目运营必须受到合同约定的公益性条款约束。

6.O&M

O&M，即委托运营（Operations & Maintenance），指政府将存量项目的运营维护职责委托给社会资本，并支付委托运营费，社会资本不负责用户服务的方式。

实践中，具体项目操作模式的选择需要因地制宜，各种模式常常混合运用——将一个大的项目分割成若干个小项目分别展开，或在单一项目的模式选择中进行混合。

二、PPP养老项目的优点与风险

（一）优点

1.风险相对较小。政府与社会资本合作，分担风险，实现互利共赢。同时政府还会对社会资本进行扶持，包括用地保障、财税支持、贷款贴息、简化审批等，进一步降低项目建设、运营成本，降低压力与风险。

2.融资相对容易。养老产业具有先期投入大、资金回本周期长的特点，融资需求大，PPP养老项目由项目预期收益担保与政府信用背书，融资难度相对降低。

3.负债压力相对低。一方面，PPP养老项目以项目预期收益为担保，银行只能行使有限追索权，不能追及其他合法财产；另一方面如何投资养老产业，随着人口老龄化程度不断加深，养老需求日益旺盛，PPP养老项目的预期收益较为稳定。

（二）风险

1.政策依赖性强。PPP养老项目中，政府对社会资本的扶持力度非常重要，相关政策对项目的建设和运营影响也较大，但不同部门、领域的政策可能存在冲突，新旧政策可能出现不统一，直接关系社会资本投资的回本与回报取得。

2.利润相对较低。PPP养老项目的公益属性决定了其定价的上限，相对于单纯的民办项目，PPP养老项目利润空间小，可能在较长时间内难以回本。