我国养老服务政策思考与研究——基于“十三五”时期国家政策文本量化分析（下）

文|聂爱霞 陈骞

作者简介：聂爱霞，厦门大学公共事务学院副教授，硕士生导师。研究方向：社会保障。陈骞，厦门大学公共事务学院硕士研究生。研究方向：养老政策。

二、样本选择与研究方法

4.高频词分析

在政策文本中，出现频率高的词语往往揭示了该政策的主题和意旨，反映发文部门重点关切的领域。我们使用Nvivo11软件对40份养老服务政策文本的词频进行统计分析，将出现频次较高的前100个词语依次排列，汇总结果如表4所示。结合“十三五”时期养老服务政策文本中重点词语的出现频次和词频云图（见图2），剔除“养老”“服务”等泛指词和无意义的动词后可以发现，出现频次较高的词语有“机构”“卫生”“健康”“设施”“社区”“医疗”等，表明这一时期我国养老服务政策关注的重点领域包括机构养老、基础设施建设、社区养老、医养结合等。总的来看，政策内容多、覆盖面广，说明政府关注的养老服务领域较为广泛，重点发展领域也比较明显。

5.政策工具编码分析

对政策工具类型进行编码分析，可以更为精确、细致地梳理涉及不同养老服务领域的政策文本对政策工具的运用情况。

政策工具是一系列针对共同问题的政策措施，是政府为了实现预期政治目标所采取的方法类型。关于政策工具的划分，国内外学者莫衷一是，几乎每个人都有独特的“工具箱”。对比中外学者的划分原则和划分类型，结合我国养老服务政策文本的具体内容进行分析，我们认为，依据豪利特和拉米什对政策工具的分类方法，更易得到明确而有针对性的结论，即根据政府的干预程度，对“十三五”时期养老服务政策所使用的工具类型按照强制型政策工具、混合型政策工具和自愿型政策工具的分类方法展开分析。

为了更加精准地了解政策所关注的重点范畴和领域，我们结合上文汇总的高频词统计表，使用Nvivo11 软件对原始政策文本进行编码和提炼归纳，得到“十三五”时期我国养老服务政策所涉及的初始概念（见表5）。然后对所有初始概念作进一步汇总整理，得到诸如“法律法规”“准入许可”“财政补贴”“信息技术支持”等16种主要范畴，也就是政策工具（见表6）。经检验，主要范畴基本涵盖了“政策制定”“简化流程”等初始概念，故认为这一时期的养老服务政策共采用了16种政策工具。

为了更直观地观察“十三五”时期我国养老服务政策对政策工具的使用情况，分析政策工具使用中的侧重点与不足，我们对各种政策工具的使用次数和占比情况进行比较分析（见表7），并按编码节点绘制政策工具使用结构图（见图3）。可以发现，使用次数最多的是强制型政策工具和混合型政策工具，占比分别为46.71%和45.19%，均接近半数，而自愿型政策工具仅占8.09%。这反映出我国政府对不同政策工具的侧重与偏好：强制型政策工具和混合型政策工具是政府重点采用的政策工具。我国政府注重通过强制性、权威性的立法手段和高规范性、高约束力的体制机制建设来推动养老服务业的发展，强调政府的监督引导作用，从而自上而下地保持正确的前进方向，提高行政效率，迅速实现既定的政策目标。运用影响最直接、效力最突出的强制型政策工具应对老龄化问题，速度快、效果好、收益多。我国政府同样注重混合型政策工具的使用，通过改善外部环境来发展养老服务业。其中，鼓励和引导社会力量参与养老服务、适老化改造和基础设施建设、财政补贴等政策工具的广泛应用，体现出中央对养老服务工作提质增量的决心和力度，在广泛凝聚合力的基础上，灵活多变、因地制宜地发挥政策工具的作用，为应对老龄化和推动养老服务业发展提供了有益保障。相比之下，自愿型政策工具起着辅助和补充作用，应用较少，使用次数仅占8.09%，且主要采取的手段是宣传教育。因此，自愿型政策工具在未来仍有极为广阔的发展应用前景。

四、“十三五”时期我国

养老服务政策短板分析

“十三五”时期出台的养老服务政策数量呈上升趋势，可见中央政府对养老服务工作日益重视，强调以养老政策为指导，不断推动养老服务体系的建设。这一时期养老服务政策的发布主体以民政部为主，而在政策实施过程中采用多部门协同联合治理的方式。政策的具体内容涵盖了养老服务的广泛领域，综合运用多种政策工具发展养老服务业，取得了较为显著的成效。但是需要引起重视的是，这一时期的养老服务政策内容仍然存在短板。

1.政策关注领域差异大

通过表4和图2可以发现，“十三五”时期我国的相关政策对养老服务不同领域的重视程度有所不同。从养老模式来看，将机构养老、社区养老、医养结合等作为重点工作加以推进，对居家养老和家庭照料关注较少；从政府职能来看，注重发挥政府在改革、监管和执法中的作用，至于各部门如何开展合作和交流信息则语焉不详；从政策内容来看，对养老基础设施建设、发挥养老保险作用和建立养老服务标准等比较重视，对养老护理队伍建设、金融养老服务、养老服务用地等保障要素涉及较少，相关内容在高频词中的百分比均低于0.3%，处于较低水平。这表明，“十三五”时期，我国养老服务政策关注的重点并不均衡，覆盖不全，对某些养老领域有所忽视。这既不利于养老服务政策的有效贯彻实行，也不利于养老服务业的发展和养老服务体系的建设，因此未来在制定养老政策时必须加以重视。

2.政策工具使用不均衡

混合型政策工具灵活多变，运用前景广阔，有助于更好地发挥市场与政府的作用，对于凝聚社会力量应对老龄化问题、满足养老服务需求等具有重要意义。通过表7可以发现，“十三五”时期混合型政策工具的使用重心存在差异，中央政府更倾向于通过基础设施建设、财政补贴和引导社会力量参与来应对老龄化问题，具体来说就是积极鼓励和引导社会力量参与养老服务体系建设，全方位、多领域地开展适老化改造，修建综合养老服务设施，不断提高对社会机构和困难老人的财政支持和补贴，极大地推动了养老服务政策的落地生效，切实提高了养老服务的质量和水平。

但同时我们也要看到，在混合型政策工具中“人才培养”“信息技术支持”“金融支持”等工具的使用频率较低，分别为3.71%、4.55%和3.37%。这导致了三个问题。其一，我国养老服务队伍建设体系尚不完善，专业技术人才短缺，养老服务从业人员少，人员素质参差不齐、总体质量不高，队伍稳定性差、流动性强，因此更需要发挥政策的引导作用，加强养老服务队伍建设，培养一批支柱型人才。其二，随着信息技术的发展和应用，“互联网+”等新型智慧养老模式方兴未艾，养老服务产品越来越向高智能、高科技方向发展，但是我国“十三五”时期的养老服务政策对信息技术的关注度较低，高新技术养老领域存在短板。其三，税费优惠、金融支持等领域的政策工具涉及较少，政策支持力度相对薄弱。

另外还可以看到，国家更偏好运用混合型和强制型政策工具，自愿型政策工具的使用和实践优势基本被忽略，所以这方面的政策工具在未来需要加以重视。

3.政策可操作性弱

中央部门的政策最终需要地方政府和基层政府执行落实，这就存在一个政策的操作性问题。通过表7可以发现，强制型政策工具侧重于“法律法规”“机制体系”和“监督评估”，“政策执行”的占比仅有3.20%。中央政府出台的政策对政策执行方面的规定较少，这虽然给地方政府贯彻落实相关政策留出了弹性空间，便于各地因地制宜制定具体政策实施细则，但同时，由于概念和标准不清晰，将会导致地方政府无从下手，最终影响养老服务政策的落实和执行。比如，长期护理保险制度的建立由试点地区自行摸索，却未从中央层面明确相关标准和目标，地方政府难免陷入既无法操作又不敢操作的困境，从而影响养老服务政策的贯彻执行。又比如，提出建立健全跨部门联动工作机制，但是未对每个部门的权力让渡和职责范围作出说明，也未对信息共享的合作边界进行划分，因此跨部门合作仍存在壁垒。

五、优化养老服务政策的

对策与建议

1.拓展养老服务政策的关注领域

“十四五”时期应根据养老服务业发展的实际需要，结合我国人口老龄化程度不断加深的现实背景，不断拓展养老服务政策的关注重点和关注领域，以充分满足老年群体日益增长的养老服务需求，提升我国老龄事业发展水平，形成更加健全、完善的养老服务体系。

首先，要着力扩大养老服务政策内容的覆盖面。从养老服务模式来看，既要推动社区养老和机构养老模式的完善，又要兼顾家庭照料和居家养老模式的发展，加快形成居家与社区机构相协调、医养与康养相结合的养老服务体系和健康支撑体系。从政府养老服务职能来看，要进一步完善养老服务政策的实施保障，落实政府主体责任，重点强化政府部门间的组织协调能力，各省市专项规划要加强与相关政策的衔接，加强地方政府间的交流合作，打破部门间的信息壁垒，多方位整合资源和力量，统筹推进养老服务体系建设。

其次，要进一步重点提高要素保障能力。通过表4可以发现，“十三五” 时期的养老服务政策文本对“培训”“资金”“金融”“（适老化）改造”等词语所代表的养老服务保障要素较少关注。“十四五”时期应在全面推动“放管服”改革和优化营商环境的基础上，重点关注人才培养、投资融资、金融服务、土地和住房改造等养老服务保障要素，比如推动一些培训疗养机构向养老服务业转型发展，扩大养老服务从业人员规模，加强人才队伍建设，完善养老服务用地用房支持，强化财政资金和金融保障，等等，从多方面增强发展要素支撑体系，持续强化养老服务要素的保障能力。

2.多种政策工具均衡发展

强制型、混合型和自愿型政策工具各有其优势与不足，因此要结合各地实际和实践情况选择恰当的政策工具，取长补短，推动养老服务政策工具均衡化发展。

首先，以维护强制型政策工具和混合型政策工具的主导地位为基础，加强自愿型政策工具的使用。自愿型政策工具是通过宣传和舆论引导来影响老年群体的理念和认知，进而实现养老服务政策目标的一种工具，使用成本较低。政府应重视自愿型政策工具的使用，把积极健康的老龄观和老龄化理念融入经济社会发展全过程。这样既可以提升政策实施的社会效益，又可以减少财政成本，而且从思想意识上加强民众对政策目标的认同，提高全社会参与养老事业的积极性。

其次，要推动不同类型政策工具内部政策措施的均衡发展。分析政策工具使用频次可以发现，三种政策工具类型中被实行的措施并不均衡，而是有所侧重。“十四五”时期应以“十三五”时期的优势政策措施为基础，进一步推动较薄弱养老服务措施的开展：在强制型政策工具领域要充分发展政策执行和准入许可工具；在混合型政策工具领域要与时俱进，充分利用“互联网+”、大数据等信息技术，从金融、人才培养、税收减免、服务优化等各方面推动养老服务工作有序高效地开展；在自愿型政策工具领域要注重相关部门和老年群体养老意识观念的形塑，充分关爱老年群体的心理和精神健康状况。换言之，在“十四五”期间，要充分发挥中央政府的主导作用，既要按政策目标和执行路径并结合具体实际选择合适的政策工具，又要坚持多种类型政策工具的均衡使用，建立政策工具应用的协同网络，补足政策工具短板，建设中国特色老龄化应对政策工具体系。

3.加强政策的可操作性

政策能否有效执行关系到政策目标能否实现以及实现的程度，因此要推动制定具有较强操作性的养老服务政策和规划，减少文本中的模糊描述和边缘地带，确保养老服务政策的顺利落地和严格实施。

“十四五”时期需要进一步加强政策文本的可操作性，提高养老服务政策的清晰度和明确性。其一，要从我国老龄化国情出发，制定符合我国实际的可操作的政策方案，允许地方政府在弹性基础上调整制定本地区的养老服务政策我国最新养老政策，地方养老服务政策要注意同国家政策互相衔接，实现政策自洽，避免央地政策出现冲突。其二，要提高养老服务政策文本中概念表述的标准化与规范化，保证有关概念的内涵与外延界定明确、范围清晰，比如明确界定地方政府政策执行的标准和评估方法，避免模棱两可的政策表述。其三，要推动养老服务保障办法等政策的进一步细化，比如在建立长期护理保险制度的探索中，要推动制定全国统一的长期护理保险失能等级评估标准，建立并完善长期护理保险需求认定、等级评定等标准体系和管理办法，切实提升地方政府落实养老服务政策的可操作性，确保基层单位在执行养老服务政策时有据可依。

（本文注释及参考文献略）

（本文刊于《秘书》杂志2022年第3期）

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