少数民族地区医养结合养老服务研究——以新疆为例

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少数民族地区

医养结合养老服务研究

——以新疆为例

随着我国老龄化社会来临，老龄人口医疗、养老问题受到广泛关注，从国务院出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》以来，各地逐步展开医养结合试点工作。到现阶段为止，医养结合的各种养老服务模式仍处于探索之中，未形成一个有效的体系标准。新疆维吾尔自治区属于少数民族聚居地，经济还不发达，且由于民族差异和风俗习惯的不同，各民族养老方式皆不同。如：维吾尔族传统养老长期受绿洲文化、草原文化和坎儿井文化的熏陶，还受农耕民族道德观念和传统民族文化的影响虚拟养老院和医养结合平台，维吾尔族人已形成了以家庭养老、邻里帮助为主，社区互助为辅的，多层次、多渠道的特殊的养老文化，其内容主要包括生活照料、精神慰藉等内容；哈萨克族受民族传统文化及伊斯兰文化影响，家庭养老观念和形式仍然占主导地位，传统家庭中仍然以直系家庭共同居住为主，他们生活简单朴实，只求吃饱穿暖，但精神要求甚高，渴望子女陪伴身边等等。

一、少数民族地区医养结合现状

为加快医养结合发展进程，自治区人民政府办公厅印发了《转发自治区卫生计生委等 11 部门 〈关于推进医疗卫生与养老服务相结合的实施意见〉的通知》 （新政办发〔2016〕180 号）。该政策实施以来，各地州逐步开始开展医养结合试点工作，乌鲁木齐市、克拉玛依市和巴州被列为国家级医养结合试点单位，昌吉州、伊犁州、哈密市作为自治区级医养结合试点地州，率先开展了医养结合试点工作。各地州根据自身老龄人口现状、风俗习惯、政策、经济、医疗现况所开展的医养结合模式也不尽相同。

（一）“签约 + 智能化”服务模式

该模式主要是指通过利用成熟的社区卫生服务、实行家庭签约来保障社区老人医疗问题，再加上智能化 APP 线上签约服务，为医患之间搭建了零距离沟通平台，为老年人提供了更加便捷、高效服务，进一步提高了家庭医生签约的服务质量。主要特点为需要较强的政策支持力度，较为发达的经济发展水平，社区签约医师充足等条件。

乌鲁木齐市和库尔勒市作为该模式代表城市。乌鲁木齐市率先开展全科医师签约式服务，并准备实施个性化家庭医师签约服务包，根据老人的不同年龄、身体状况、经济条件等选择符合自身条件的签约服务包。截至 2017年 12 月，全市签约人数 213.04万人，签约率达 65.77%。在基层卫生机构和城乡居民中使用的“居民健康”云 APP 可实现健康管理、健康教育、健康咨询以及随时了解自己和家人健康档案。库尔勒市医养结合形式为开展“家庭医生签约”式服务，为每个社区建立一所社区卫生服务站。全州全科医师签约服务团队 382 个，签约服务人员 29.1 万人，签约覆盖率为 25%，其中签约 60 岁以上老人 23 209 人，65 岁以上建档管理老人 62 919 人，健康管理率达75.8%。

（二）“医养集中式”服务模式

是指提供医养结合养老服务主要为养老院内提供医务服务或以医养联合。此种模式是当前最普遍的医养结合形式，涵盖两个方面，一方面养老机构可根据规模大小和入住老人对医疗服务的需求情况，设置相应的医务部、护理部等医疗机构；或与当地医院或社区卫生服务中心合作，把合作方的医疗服务部门引入到养老院，为老人提供优质便捷的医疗服务。

克拉玛依市和昌吉市是该服务模式的代表城市。克拉玛依市是新疆老龄人口数量最少但老龄化水平最高的城市之一，医养结合主要形式为开展社区卫生服务机构与养老机构开展多种形式合作。例如：黑油山老年社区。为更好地为入住黑油山养老院的老人提供安全、有效、优质的医养护一体化服务，老年社区内设立一级综合医院后，内设 40 张床位，除了为入住老年人及周边居民提供一般常见病、多发病、慢性病的门诊服务外，同时还能够提供治疗期住院、康复期护理、以及临终关怀一体化的健康和养老服务。昌吉市六工镇厚德生态养生家园是昌吉市民政福利园区引进的大型综合养老项目，由昌吉市济贫医院投资 1.3 亿元的在建项目，建成后将设立老年病医院和养老院，其中医疗床位 200 张，养老床位 600 张。计划于 2018 年 6 月建成运营；董景福乐护养院是一家民办公助形式的医养结合机构，采取 PPP 的运营模式，与昌吉州人民医院洽谈建立合作关系，并充分利用新疆得天独厚的旅游资源，与国内多家医养结合机构建立协作关系，正在探索候鸟式的康养服务模式；昌吉州人民医院依托雄厚的医疗设备、人才技术等优势，设立了集医疗、护理、康复、健康教育、临终关怀为一体的老年病科，拥有床位 40 张，床位使用率达到 100% 以上。

（三）“政策融合式”服务模式

相对于北疆经济条件较好，老龄化较为明显，南疆少数民族农牧民地区老龄化现象并不突出，针对这种情况，采取各项政策相融合节约资源，提高资源利用效率的方法来开展医养结合服务。

和田市地处南疆少数民族地区，60岁以上老人比例为7.78%，未达老龄化标准，导致医养结合需求较低，现有养老床位中 60%空余。受传统习俗影响，当地养老普遍以居家养老为主，敬老院入住人员均为“五保户”等无人供养人员，其他老人不愿入住养老院，观念上存在入住养老机构有被抛弃之感。和田地区医养结合尚在起步阶段，仅有一个医养结合项目在建。该市医养结合与民政部门“五保”老人集中供养和孤儿集中收养暨“双集中”工作相结合，对有意愿的“五保”老人由财政兜底，实现集中供养。既开展了工作，使当地老人“老有所养、老有所医”，又避免了资源浪费。

二、少数民族地区开展医养结合存在问题

虽然经过各项政策不断推进，并加大了边疆养老医疗设施建设，但由于经济条件、民族风俗、习惯等各种因素仍影响到各民族医疗养老需求。医养结合养老服务在不同模式的发展中仍然存在一些限制。

（一）医养结合机构未获得医保政策支持

在各模式医养结合的开展运营中部分民营医养结合机构未获得医保定点资质，导致入住的老人医保费用无法报销，在养老机构有医疗服务的情况下，也不得不选择到医保定点机构去接受治疗。如，巴州库尔勒市九九老年公寓与巴州老年病医院同一地址，同属一法人，统一管理，老年病医院虽为一级医院，但内设老年病科室齐全，由于未纳入医保定点单位，所以入住老人所发生的医疗费用不能报销。老人用药还需持医保卡到定点医疗机构治疗，给入住机构的老人带来了诸多不便。

（二）基层社区养老服务机构缺乏优质医疗资源

由于民族传统思想限制，再加上经济条件不发达，有医养结合需求但入住养老院老人数量有限，就更应该大力发展社区层面医养结合。但是当前在社区居家养老医养结合层面中，老年人除日常护理、慢性病管理、康复、健康教育和咨询以及中医保健服务外，急需的是失能、半失能老年人在生活照料和康复护理等多方面服务。但是社区卫生服务中心仅能开展一般门诊服务和公共卫生服务为主，均没有深入居家养老服务，不能满足患慢性病的老年人的康复疗养需求。已经设置的社区养老服务通常只能提供日间照料功能，缺乏内设医务室和医疗设备，养护人员技术水平也不高，且大多数没有密切与医疗机构对接。

（三）养老服务政策、规范标准未及时跟进

医养结合机构难以享受政府对养老服务业的扶持政策。如，民政部门虽然给乌鲁木齐市中开老年公寓颁发了《社会福利机构设置批准证书》，使其有从事养老服务资格，但由于政策问题，医院开办的养老院得不到地方政府在养老床位建设和运营补贴等方面政策支持。又例如：新疆医科大学第二附属医院自治区老年病医院，申请创办医养结合机构，但由于该医院性质属公立医院，民政部门在养老资格审批方面无法予以界定和批准，导致与此类似的医养结合机构虽已探索开展了医疗养老服务模式，但无法依法办理养老服务资质，在运营中存在风险，从而也无法享受到民政部门对养老机构方面的政策扶持。

（四）生活及医疗护理人员匮乏

老年人护理特别是对失能半失能老人的护理有一定的专业性和特殊性，目前一线护理人员和专业养老服务管理人员十分短缺，难以满足老人专业康复保健、健康咨询等市场服务需求。当前疆内仅有一家养老护理人员培训基地，设置在克拉玛依市黑油山老年社区，每年培训人数非常有限，而医疗护理员的体系化培训还基本处于空白状态。

三、政策措施意见

（一）多方探索，可因地制宜推进医养结合

各地可充分考虑少数民族地区老龄人口现状、当地经济、风俗状况以及文化背景等情况，积极探索不同形式的医养结合发展模式。例如：乌鲁木齐市作为省会城市，人员密集，人口老龄化较为突出，可以引进社会资本发展大型医养结合项目，提高康养品质，着力建设医养结合示范基地。也可以全面推广应用智能化家庭医生 APP 签约服务，为辖区居家和社区养老的老年人提供医疗服务，建立医养结合示范项目。昌吉州、巴州可积极探索引进社会资本，建立医养结合示范机构、示范基地；克拉玛依市可以继续巩固当前发展趋势，以社区卫生服务中心、日间照料中心为依托，做好居家老人的医疗和养老服务，建立医养结合示范中心，同时也可大力引进社会资本，创办优质医养结合示范基地。

（二）依托社区，提供医养基本服务

鉴于各少数民族都倾向于居家层面的养老服务模式，可大力发展社区医养结合模式。社区卫生服务中心、日间照料中心要以包片的形式，明确责任，一对一的对区域内的老年人提供健康管理等精准服务。每个社区卫生服务中心要定期为老年人提供健康体格检查，为老年人建立健康档案，掌握健康动态信息，开展健康教育、查询和健康评估。要创造条件开设家庭病床，为行动不便的老年人提供基本医疗康复服务。为解决大多数居家养老的人员急病呼救、急事求援，建议探索使用可穿戴式医疗监测设备和智能信息化养老定位呼叫机系统，解决辖区内居家养老的医疗保健、定位急救问题。政府应当安排专项资金，予以支持，电信部门积极配合，给予优惠。

（三）多部门协作，加快制定政策措施

在各养老层面中养老政策方面，明确规定医养结合机构可以享受国家和自治区关于养老服务业的各种优惠政策，包括床位建设和运营补贴等；医保政策方面，相关部门完善医保有关政策措施，将医养结合机构纳入医保范围，并提高医保报销比例和扩大医保报销范围，同时积极探索在医养结合机构率先实施长期护理保险制度；土地政策方面，优先保障医养结合机构建设用地，对新建项目建设用地采取划拨方式，划拨方式取得的土地只能用于医疗养老公益性事业，不得用于其他用途，加强土地划拨后的监督管理。此外，医养结合是一种新的养老模式，要从制度上加以规范，要有严格的准入制度，制定建设标准和合理收费标准，对设备配置、医疗水平等方面要有明确要求。

（四）吸引人才加入，加强人员培训

医养结合养老服务医护人员招收难，是全国大多数城市都存在的问题，也是阻碍医养结合养老服务发展的一大难题。上海、宁波等城市为解决医护短缺难题，出台了增加医养结合养老服务医护人员收入的政策，可以加以借鉴。同时，应尽快建立科学长效的医护培养、引进及管理机制。一方面，要充分利用现有的养老、医疗等机构培训一线护理人员，鼓励高校、职业学院开设老年护理和管理专业，培养老年护理和管理专业人才。教育部门可以将老龄问题纳入医学课程主流，加强老年医学的教学研究，比如开设老年护理专业、社会组织或养老机构开展护理员职业培训，引导社会对护理员职业的认识、重视与尊重，提高护理员待遇 ；培养全科医生，支持医学院建立老年医学中心，将老年医学整合入医学院的每一学科。另一方面，政府应该引导医护人才向社区卫生服务中心流动，为需要简单医疗服务的居家老人提供入户治疗，进行疾病预防与长期护理。吸纳农村劳动力、城镇就业困难人群从事养老服务业。此外，还要发挥各类社会培训机构培养养老服务人员，通过多渠道、多形式的培养养老、医疗、护理服务人才，缓解当前一线专业护理人员和管理人员短缺问题。

林全艺，新疆卫生计生委

杨林、田锐，新疆医科大学第一附属医院

原文刊载于《人口与计划生育》2018年第4期。