浅析如何完善我国养老基金管理体制

国际养老基金管理模式

从世界各国通行的做法来看，各国养老保险基金管理模式主要有三种：(一)公共管理模式。养老金公共管理模式是指整个养老金管理事务，包括行政事务、基金管理事务和对象管理事务完全由政府直接负责。

在这种管理模式下，政府的职责不仅包括制定有关养老金的政策法规和日常监督，还包括负责养老金的业务管理，如养老保险基金的征集、支付和营运。采取这种模式的国家通常由中央政府的一个部或专门委员会以及下设的各分支机构，对养老金系统实行自上而下的统一管理。

因此，建立一个专门的机构来代表国家对养老金事务行使管理职能是养老金公共管理模式的一个基本特点；(二)私人管理模式。所谓养老金私人管理模式，是指对整个养老金系统，政府只实施一般监督，具体管理事务则通过授权或委托由私营机构负责的养老金管理体制模式。

养老金私营管理模式发源于智利，后来在国际上得到了广泛的推广和运用。养老金事务私营管理也是近几年来国外养老金制度发展的一个新趋势；(三)混合管理模式。养老金混合管理模式，是指由政府和非政府组织共同对养老金事务进行管理的养老金管理体制。美国、德国、法国、西班牙、比利时等国的养老金管理就属于这类管理模式。

政府管理的社会保险基金和私人管理的社会保险基金由于投资主体差异，在收益率和管理成本方面有明显的差别。

收益率比较

一般说来，政府管理的社会保险基金往往多以基金的安全性作为主要目标养老政策变迁，这就必然会影响政府管理的理念和行动，所以，政府管理的社会保险基金对基金的投资存在较多的限制（比如要求基金只能投资于政府债券或为国有企业提供贷款等等），因此，一般来说，政府管理基金投资收益率低于私人管理的基金。

管理成本的比较

收益率只是判别收益的一个方面，管理成本的高低是另外一个重要因素。从管理成本来看，完全积累的社会保险基金的管理成本包括两个部分：基金的运营过程所需要的成本和基金的组织、促销费用。

从理论上说，由于存在竞争，私人管理的基金可以使管理成本降到最低，而整个管理的基金由于垄断经营因而成本会比较高。但从实际情况来看，市场竞争促使管理成本的降低需要一个过程。在社会保险基金发展初期，基金管理公司为了争夺客户，往往花费很大的力气进行促销，较高的市场营销费用使基金的管理成本处于较高的水平。

这也是人们对智利的私人养老基金批评较多的地方（智利改革后的私人养老基金管理公司的管理成本1982年占总缴费的23%，占所管理的基金资产的15％，大大高于新加坡和马来西亚的水平。不过随着市场竞争的加剧，到1990年，相应的这两个指标已经分别下降到14%和2.3%）。

与此相反，政府管理也并不必然导致很高的管理成本，新加坡和马来西亚社会保险基金的管理费在1990年分别占年度缴费的0.53％和1.99％，但是，政府管理的低成本必须由一个高效廉洁的政府和一个完善的监督机制作保证。

国际经验对完善我国养老保险基金管理体制的启示

我国在设计养老保险基金监管模式上可以参考国际上发达国家的做法，有选择地和针对性地应用到我国养老保险基金监管体系的完善中去。笔者认为，我国养老保险基金管理体制的完善，主要可从以下几方面着手：

（一）逐步引入市场竞争机制。目前我国的公共养老金事务完全由政府统一管理，由政府垄断经营，这种由政府包揽公共养老金一切事务的传统做法存在许多弊病。

有必要将市场机制逐渐引入到公共养老金领域，通过适当的市场竞争，实现养老金体制运作管理高效率，通过市场竞争，实现养老金基金投资收益最大化，使投保人退休时所获得的养老金待遇给付最大化。

当然，由于我国的养老金制度刚刚建立，加上养老金涉及到人们的切身利益，人们的思想难以及时适应，因而，改革的步骤要循序渐进，有计划、有步骤地引入市场竞争机制。

现阶段可以考虑先设2-3个具有法人资格的国有养老金管理公司来共同经营管理全国的养老金业务，待条件逐渐成熟，将国有养老金管理公司的数量扩大至5-10个，逐渐形成一个由国有养老金管理公司共同管理养老金事务、自由竞争的养老金市场。

（二）健全对养老保险基金投资运营的监管体制。投资的收益担保有助于维护投保人的利益，但是，严格的投资收益规定也会产生一定的负面效应。为保证一定的收益，基金管理公司必须提取一定数量的波动准备金，以弥补投资收益率低于政府规定时的差额，这样一笔资金降低了投保人的净收益。

另外一个负面效应是使各基金管理公司的投资组合趋同，加大了投资的系统性风险。为了保护基金持有人的利益，借鉴国外做法，基金管理公司应提取一定比例的自有资本作收益担保的储备，促使其提高管理水平，在其收益较高的年份，提取一定的现金准备金。

但考虑到我国具体情况，担保水平不宜过高，只需达到正收益即可。收益担保采用相对担保，即要求某个基金的收益达到整个基金行业平均收益的一定比例或不得低于行业平均收益的某个百分点（要保证取得正收益），减缓基金管理者的压力，使其互相监督，防止某些公司违规进行高风险的投资。

（三）调整国家在养老金管理中的职能。根据我国现行的养老金管理体制，政府既是养老金制度和规则的制定者，又是养老金制度和规则的执行者，政府承揽了养老金的一切管理事务，养老金体制运行的一切后果也完全由国家承担。

为了提高养老金系统的运行效率，完善养老金体制中市场竞争机制和基金投资体系，我们应该调整国家在整个养老金事务特别是公共养老金事务中的主要职能。政府只承担以下方面的职能：一是立法职能，负责制定确保养老金系统健康顺利运行的法律法规。

这些法律法规除了对各种层次和性质的养老金计划的保障对象、范围、给付标准等给予规定外，还应对养老金管理公司的设立、组织机构、治理结构、变更、解散、投资方向、比例结构、投资回报率、投资风险控制措施、信用评级、法律责任等进行明确规定，使养老金运作有法可依。

二是对养老金事务的运作实施监督，确保养老保险的运作规范化。国家对养老金运行所做的监督既包括现场监督又包括非现场监督。三是接受有关个人和机构就养老金事务提起的申诉、举报、批评、建议，调解有关养老金事务的纠纷，受理有关养老金事务的诉讼。

（四）构建多元化的养老保险基金监管模式。从一元养老基金监管模式向多元养老基金监管模式的转变是世界各国养老基金监管的一个趋势。构建多元监管模式的初步设想，理论上，涉及三个主体：行政部门、养老金缴纳者和养老基金管理中心，两者之间互相监督、互相约束的关系构成养老保险制衡机制。

由这三个监管主体和制衡机制构成了多元监管模式，它具备保值增值养老金的潜力，并有可能避免利益集团的产生因而比一元模式稳定。监管主体的职权界定和制衡机制的建立是构建多元监管模式的关键。监管机构应确立统一、直接的收缴和发放形式，这样不仅可以提高效率，还可以避免收缴人员的道德风险，以防止养老金被中途截留。

负责养老基金运营的是具备法人治理结构的管理中心。管理中心由若干家投资公司、管理公司及保管公司组成，公司内部有健全的法人治理结构，各公司之间遵循公平竞争原则。

养老基金由财政专户直接转入管理中心下设的若干家投资公司账户，按照共同基金的模式进行投资运营，保管公司负责养老基金的保管、收益分配并受社保机构的委托进行划拨支付。