集体土地入市下的乡村振兴试验——一种新型城乡融合地区的规划探索.docx 12页

摘要党的十八届三中全会以来，农村集体经营性建设用地入市成为乡村振兴领域理论研究和实践探索的热点。在集体土地入市政策的驱动下，我国逐渐涌现出一批不同于传统特色小镇、美丽乡村的新型城乡融合地区。文章通过梳理全国集体经营性建设用地入市试点地区的项目实践，总结出该类型城乡融合地区具有区位融合、规模优势、功能复合、带动力强四大空间特征。同时，结合该地区的特征与需求，以浏阳市乡村振兴示范区的规划实践为例，构建上下结合谋共识、资源整合定空间、有机融合促创新、需求契合聚人气、综合治理强示范的新型城乡融合地区规划路径，从目标定位、空间布局、创新系统、风貌形象和综合治理等方面探讨了集体土地入市驱动地区的规划设计策略，探索适应新型城乡融合地区的规划编制管理与实施机制创新，以期为新时期我国的乡村振兴实践和科学规划提供参考。[关键词]集体土地入市；乡村振兴；城乡融合；乡村规划1 趋势：集体土地入市激发乡村振兴新动力1.1?集体土地入市的政策背景及意义乡村振兴离不开土地这一载体。然而，由于现行土地征收制度难以保障农民的权益、宅基地管理缺乏流转退出补偿机制、集体经营性建设用地权利不完整等问题的存在，集体土地的价值未能充分发挥。

因此，乡村振兴战略的实施急需集体土地制度改革的支撑。在此背景下，我国开启了集体经营性建设用地入市的制度探索(表1)，构建城乡统一的建设用地市场制度框架，以实现农村集体建设用地与国有土地的同等入市、同权同价。表1 我国集体经营性建设用地入市的政策梳理这种制度框架对推动城乡融合发展具有以下两个方面的重要意义：一是激发农业农村内生增长、促进乡村振兴。在城乡统一的土地市场制度下，市场机制才能真正对土地资源配置起决定性作用。按照竞标地租理论，具有区位优势的土地将向生产效率高的使用者流转。对于农村地区而言，这种流转可以在充分释放集体土地区位价值的同时，提高农村集体土地的使用效率，并使农民获得与政府同权同价的土地增值收益，为“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”提供资本积累，推动乡村振兴。二是促进新型城镇化高质量发展。在集体土地入市的推动下，可以集体土地的形式承载传统的城市功能(如产业生产、物流仓储等)，改变目前盲目征占农地、“摊大饼”式的城市扩张模式，探索新型城镇化道路。同时，还有利于促进城乡要素的自由流动，催生与传统城市、农村地区互补互惠的新型空间载体与服务供给( 如都市休闲目的地、返乡创业空间等)，推动都市新经济与新消费升级。

1.2?集体土地入市驱动下的新型城乡融合地区在全国33 个集体经营性建设用地入市试点地区的示范带动下，各地涌现出一批形式丰富、各具特色的项目实践(表2)。从集体土地入市项目的区位和发展模式看，大体可归纳为三类：①依托对外交通与毗邻景区的区位优势，面向都市消费群体，发展旅游度假相关业态，如浙江德清县的醉清风度假酒店、成都郫都区的第五季香境。②挖掘农业农村资源，发展三产融合的新业态，吸引返乡创业群体和中小企业，如浙江德清县的众创园、成都的乡村十八坊、上海松江区的黄桥文创园。③依托大都市边缘区位，提供都市公共服务与人才生活配套，如北京大兴区的万科泊寓成寿寺、佛山南海区的太平村北海国际幼儿园。表2 我国集体经营性建设用地入市试点项目情况从集体土地的用地功能看，各地结合自身情况进行了多样化的创新探索，入市项目正从传统的工业、商务服务、旅游功能逐渐拓展到新型产业、公共配套、住房租赁等。例如，上海松江区允许集体土地入市项目用作工矿仓储、商务服务等经营性用途，其中工业用地产业项目类和研发总部产业项目类建设用地使用权不得整体或分割转让；北京大兴区提出集体土地入市项目可用于符合首都功能定位的商业、旅游、服务业等第二、第三产业，也可用于发展养老产业和租赁住房，其中集体租赁住房可作为公租房房源，面向公租房备案家庭或用于产业园区配套公租房；佛山南海区提出竣工验收后经认定为产业载体项目的，可按审定的房屋基本单元进行分割登记、分拆销售。

相比过去大规模建设的美丽乡村和特色小镇，集体土地入市项目作为新型城镇化与乡村振兴的结合点，是新型的城乡融合平台，具有以下4 个方面的空间特征(图1)：①区位融合，大多位于城乡交融的地区。在市场动力的影响下，城市与农村地区的过渡地带( 城乡结合部)、景区周边的乡村地区接受城市、景区等的功能溢出，城乡要素流动较为频繁、市场开发动力强劲，集体土地入市的诉求更加强烈。②规模优势，通过集中连片的农用地整合降低城市用地成本。集体土地入市在一定程度上解决了家庭联产承包制导致的土地资源零碎化问题，实现了农村荒废土地资源的有效整合。集体土地的有效整合降低了一些供地紧缺城市工商业发展的用地成本，使中小企业更容易拿地。③功能复合，具有三产融合的特征。相比美丽乡村的农业与生活功能主导、特色小镇的单一特色产业主导，集体入市项目改变了乡村功能的单一化定位，可兼顾生产、生活、生态多种功能，复合多样业态，三产融合的特征较为明显。④带动力强，可有效促进城乡融合发展。在地方政府的积极引导下，集体土地入市项目对增加农村农民收入、促进农村产业的转型升级、盘活农村存量土地资源、吸引农村返乡创业群体、孵化中小微企业具有重要的推动作用。

图1 新型城乡融合平台与美丽乡村、特色小镇的特征比较2?探索：集体土地入市下的浏阳市实践及规划应对2015 年，浏阳市成为全国33个农村集体经营性建设用地入市试点县(市、区) 之一。在试点政策的支持下，浏阳市永安镇摸索出了“两入两统两建”的集体土地入市新模式，即村集体通过土地入市、农民入股的方式，将集体经营性建设用地统一流转到村级土地合作社，村级土地合作社再将土地委托给国土资源部门挂牌，并引入市场投资运营公司，投资运营公司通过招拍挂的方式取得土地的使用权。投资运营公司以自有资金投入项目的基础设施建设，负责统一规划建设、统一安全环保，并对旧厂旧房进行拆散建整、拆旧建新。最终，村级土地合作社、投资运营公司、原有业主按照一定的股权比例分成收益，形成三方合作共赢的集体土地入市模式。永安镇内的尚东产业小镇作为“两入两统两建”模式的发祥地，经过多年的运作经营，形成了以泛家居为主导的现代产业集聚区，实现了“产业有效益、农民有收益”，这种模式受到了广泛关注与高度认可。结合尚东产业小镇的成功经验，永安镇政府与村企合作平台进一步推广这种集体土地入市新模式，对尚东小镇周边的“三村一社区”( 包括大安村、西湖潭村、督正村和丰裕社区，总面积为34.3km2) 进行统一规划、建设与运营，打造浏阳市的乡村振兴示范区(以下简称“示范区”)( 图2)。

示范区距离长沙黄花国际机场10 ～ 15km，位于长沙空港经济圈、金阳新城与外围山水田园的过渡区，是浏阳市承接都市与临空经济的重要板块，也是促进乡村振兴的城乡融合平台。图2 浏阳市的乡村振兴示范区区位3?路径：新型城乡融合平台的规划路径与策略集体经营性建设用地入市试点地区作为不同于传统城市与乡村地区的一种全新地域类型，需要转变传统的规划思路，把握集体土地入市项目的特点，以城乡融合发展的全局视野，构建适应新型城乡融合平台的规划思路和路径：①改变乡村地区单一化的定位认识，建立新的城乡关系下的项目定位和价值判断；②转变城市化空间布局模式，关注“三生”空间与山、水、林、田资源的差异化和复合利用，以系统思维谋划空间布局，实现生态宜居；③重新认识乡村的经济活动，改变单一化的农业生产观念，以三产融合的模式推动乡村产业兴旺；④以集体土地入市为契机，修复人地关系、人村关系，实现共同富裕；⑤加强产业与社区空间的综合治理，强化模式的推广与示范作用，实现乡风文明、治理有效。3.1?上下结合谋共识新型城乡融合地区的规划，首要任务是建立新的城乡关系下的项目定位和价值共识。在浏阳市乡村振兴示范区规划中，规划结合区位融合的特点，遵循“自上而下、自下而上”两条线索谋求价值共识。

一是从“自上而下”的角度主动对接长沙大都市、湖南自贸区、金阳新城的产业功能溢出，满足现代都市消费升级的需求。同时，以长沙黄花机场T3 航站楼建设带来的空港扩容为契机，支撑大空港休闲消费与临空相关产业、科技的转化，打造大长沙现代化卫星城镇和“机场—高铁后花园”。二是从“自下而上”的角度推动集体土地入市优势低成本转化，针对当地中小企业与返乡创业群体空间承载不足的问题，规划提出将示范区打造成为中小企业与返乡创业群体的创新孵化基地。同时松江区政府养老用地政策，根植乡村田园风景资源优势，推动科技创新与田园牧歌的融合，打造都市慢生活体验区。通过“自上而下、自下而上”两条线索的结合，最终形成“既要有空港都市带来的现代新经济，又要有乡村田园的诗意慢生活”的价值共识，并提出 “空港田园小镇”的目标愿景。3.2?资源整合定空间在价值共识的基础上，进一步明确新型城乡融合地区的空间布局与资源利用方式。一是以资源定底线。衔接国土空间规划和《浏阳市土地利用总体规划(2006—2020 年)》，加强全域底线管控，梳理基地山、水、林、田资源格局，基于生态优先和耕地保护的原则，在全域范围内划定生态空间、城镇空间和农业空间，强化生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界三条底线的控制，确保示范区内的集体入市土地严格避开生态保护红线和成片基本农田，并落实上层次城镇开发边界的管控要求(图3)。

图3 “三区三线”划定二是以特色定布局( 图4)。在生态格局上，结合示范区内低丘缓坡与林水田园镶嵌的自然山水格局，延续5 条南北向的森林“绿指”，与捞刀河3 条水谷田园带穿插交织，结合道路、水系与景观廊道，形成多层级的蓝绿渗透网络，实现山、水、林、田、镇的共生共荣。在集中建设区的布局上，转变传统城市“摊大饼”的布局模式，采取山、水、林、田、镇相互交错的生态组团式布局，构建“一廊两带、两园两谷、全域农旅”的空间结构，不仅体现了地域的生态本底特色、提升了生态景观价值，还增大了城乡接触面，带动了城乡共同繁荣。图4 生态空间格局( 左) 与建设空间格局( 右)三是以价值定用途。在底线空间之外，以资源价值最大化为原则，统筹山、水、林、田、湖、草等资源的综合利用与有机转换。在生态资源的利用上，打通内外生态景观联系，合理利用内部地形特点，按照“大山为景、小山为园、浅山为用”的原则，保留部分山体承担公园绿地功能。在农田资源的利用上，保留3 条规模化的带状农田，构建3 条高效农业带，并兼顾生态休闲的功能。在资源的转换方面，通过对示范区内的林地进行生态价值与开发潜力评价，将部分“低生态效益、高开发价值”的林地转为建设用地，保障相对集中连片的建设用地，实现资源价值的最大化。

3.3 有机融合促创新创新是地区发展的根本动力，新型城乡融合地区的区位特征和资源特点要求以有机融合的方式促进创新发展。一是三产融合，新型城乡融合地区应改变单一化的农业生产观念，融合城市的快节奏与乡村的诗意慢生活，引导形成不同于传统城市和乡村的一种新生活方式、一片新工作天地、一种新休闲模式。在产业融合上，摆脱传统产业线性发展的模式，促进一二三产业相互融合，重点发展现代农业、家居智造、空港经济、都市配套等新经济、新业态。在资源融合上，推动农、林、牧、副、渔等农业资源与园区生产、城市消费相结合，构建“田园—科创—慢生活”的产业发展模式，实现资源的循环利用。二是空间融合，采取复合单元式布局，集成生产、生活、生态、农业多种功能业态，实现“三生”空间的高度融合。对于工业空间，发挥集体土地入市对乡村土地资源整合的优势，对内部零碎和荒废的建设用地和低效林地进行整合，并对外围的低小散企业进行拆迁腾挪，引导工业用地沿重要交通干道布局，确保形成连片集中、交通便捷的工业空间。对于农业空间，识别微丘林地、连片基本农田、分散农田菜地三类，构建高效农业、社区农业、林下经济3 种空间利用模式。对于服务空间，结合风景和景观资源布局松江区政府养老用地政策，融合生产性服务业和生活性服务业功能，为企业和居民提供高品质的服务体验( 图5)。图5 农业( 左)、工业( 中)、服务业( 右) 空间布局三是快慢融合，兼顾效率和特色，构建绿色低碳的交通骨架。考虑集体土地入市投资的规模，新型城乡融合地区的路网密度不宜过高。在快线上，集中力量打造1 ～ 2 条重要的交通和形象大道，加强区域间的联系，实现流量的快速