乡村振兴背景下上海市农民集中居住模式分析——以松江区为例 | 上海城市规划

上海市农民集中居住为改善农民居住环境和促进土地集约利用作出巨大贡献。本文以松江区黄桥村试点为例，对比分析进镇集中居住和村内平移归并两种典型模式的利弊，指出在乡村振兴背景下，农民集中居住应重视农村的长远发展和长效利益，进而提出优化建议：综合考虑农民意愿和资金平衡，通过政策梯度设计，分类引导农村的宅基地减量和归并，并按等价原则探索多元安置模式；适当引入社会资本，整合各级政府力量和涉农资金，共同助力乡村振兴。

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研究背景

农民集中居住是实现城乡一体化的重要途径，它既为提升农民居住品质提供绿色通道，同时也有利于破解大都市发展空间瓶颈与建设用地指标趋紧双重难题。农民集中居住涉及大量农户安置和巨额资金补偿，上海大多数街镇政府都依赖于粗放布局的农村宅基地撤并后节余双指标（新增建设用地指标和耕地占补平衡指标）换得的土地财政收益，实现资金平衡。为尽可能多地争取土地财政收益，政府一般选择节地率高的进城进镇集中安置的模式。在乡村振兴战略实施的大背景下，农业、农村发展迎来了新的机遇，农民集中居住应更加积极地探索新的方向。

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农民集中居住模式

上海市通过宅基地置换手段，叠加城乡建设用地增减挂钩政策工具，形成一批特色各异的农民集中居住案例，基本可分为进镇集中安置和村内平移归并两类。

2.1 进镇集中安置

进镇集中安置，是指按照相关政策和规划，农民自愿以城市开发边界外的宅基地换取城市开发边界内统一规划建设的安置房。原宅基地统一拆除复垦，产生新增建设用地指标和耕地占补平衡指标（即双指标）。安置房建设可使用预拨的双指标，有3年封闭运行期，待原宅基地复垦验收归还周转指标后，节余的双指标用于城镇土地出让，土地出让收益可平衡项目资金需求。

2.2 村内平移归并

村内平移归并，是指在农民自愿的前提下，将布局零散的宅基地平移搬迁至村庄规划设计的村内集中居住区，通过统一规划、统一设计、统一建设，改善农民居住环境，农民户籍身份和宅基地性质保持不变。原宅基地经过综合整治后，与周围耕地集中连片，实现规模化耕作。这种模式的资金筹措方式一般是政府支持+村民自筹，政府出资完成市政基础设施建设，农民承担部分安置房建造成本。

2.3 两种模式比较

两种模式都是通过整治宅基地，将农民分别搬迁至城镇建设区或村内集中安置区，主要目标也都是为了改善农民居住环境、促进土地集约利用。相对而言，进镇集中安置更注重土地集约成效和城乡统筹，村内平移归并则更重视农村地区的未来发展和活力激发。

两种集中居住模式的比较

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松江区农民集中居住实践

松江区以黄浦江为界，呈现出鲜明的地域特征。黄浦江以北（简称“浦北”）的城镇区位优越、经济发达，属于快速城市化区域。黄浦江以南（简称“浦南”）的城镇距离上海中心城较远，肩负农业生产和生态保育的重责，经济发展受限。

3.1 既有实践

在建设用地指标极度稀缺的存量规划时期，松江区积极推进城市开发边界外低效建设用地减量化，包括城市开发边界外现状工业用地上污染企业的清退和零星农村宅基地的撤并。浦北城镇在解决农民集中居住后节余的双指标潜在经济价值较高，土地出让可以获得高昂的收益，实现资金平衡；浦南城镇受区位限制，土地出让取得的土地增值收益依旧难以平衡前期资金投入。

松江区政府专门制定了针对性的政策，通过设置差别化的财政补贴制度和双指标有偿使用制度，在区级层面搭建节余双指标流转平台，以80万元/亩的价格收购浦南地区的节余双指标。同时设立专项资金，以10万元/户的标准对浦南地区农民集中居住提供区级财政补贴。

3.2 效果评价

松江区农民集中居住试点得益于各项政策的不断创新，一定程度上突破了既有的管理机制，已涌现出“以房换房”“货币安置”等多元安置模式。在政府主导作用下，农民搬迁进镇后，老年人、儿童等不同年龄结构的人群需求得到考虑，相应的养老设施、基础教育设施也已纳入规划。农民真正实现了住有所居，甚至财产增值。农村地区经过土地综合整治，耕地面积大幅增加，生产效率明显提高，生态环境显著改善。

然而，依靠土地财政支持农民集中居住的模式不具有可持续性。随着城镇可新增空间日益缩减，可出让的土地将越来越稀缺，地方政府急需寻求经济增长新动力，取代一次性的土地出让收益。农民进镇上楼后，原承包地一般流转给集体经济组织，再由集体经济组织发包给种粮大户耕种，大力发展家庭农场。松江区家庭农场对经营者的年龄、技能、身份设置准入条件，原集体经济组织只有少数成员能竞争上岗。由于城镇生活成本较原居住地有所提高，这些失地农民面临着再就业问题。

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乡村振兴试点新探索

松江区泖港镇黄桥村成功入选上海市“江南田园”乡村振兴首个试点。

4.1 黄桥村基本概况

黄桥村是《松江区保护村选点规划》确定的保护村，地处黄浦江上游斜塘、圆泄泾和横潦泾交汇处，现代农业优势突出，村内北部拥有成片水源涵养林，更有浦江源温泉度假村、黄桥门休闲农庄等乡村旅游资源。

黄桥村土地利用现状图

4.2 试点进展

黄桥村试点任务之一是以土地政策保障乡村振兴用地需求，结合松江区宅基地改革试点，支持开展宅基地翻建、平移试点工作，探索农民多元安置模式，开展高品质乡村建筑风貌和村域景观风貌设计，全面提升乡村品质。黄桥村试点已基本明确农民集中居住、公共建筑改造、乡村风貌提升等任务，但关于黄桥村宅基地保留、平移和撤并的具体方案，市、区、镇、村级层面长久未形成共识。

4.3 各主体近期设想

（1）村级层面。黄桥村现状居住人口以中老年人居多，村民们更愿意住在自然环境宜人的乡村。根据2018年6月统计结果，黄桥村524户农户中，选择进镇集中安置有52户，占10%；选择按政策翻建、在原居住地居住的有112户，占21%；选择搬迁至村内平移归并点居住的有360户，占69%。

（2）镇级层面。在建设用地负增长和镇级财政双重压力下，主张三高沿线、生态敏感区内的87户农户进镇集中安置，其余农户平移归并至黄桥村北十二勤河两侧的集中安置点。

（3）区级层面。乡村振兴以减量化为基本前提，以集体经营性建设用地入市试点改革为有力保障，以农地集中规模化经营为有利条件。在尊重农民意愿的基础上，尽可能推进农民进镇集中居住最大化，节余双指标由全区统筹，土地出让收益反哺乡村振兴。

（4）市级层面。既关注农民集中居住节地效果，也重视乡村产业发展和品质提升。期望黄桥村试点立标杆、见成效，形成可复制可推广的经验，为全市推进乡村振兴和农民集中居住提供示范。

总体而言，市、区级层面着眼远期，面对泖港镇建设用地倒挂的现状，希望黄桥村农户以进镇集中居住为主；村级层面着眼近期，更关注自身权益，本村就地归并的呼声强烈；镇级层面处于中间位置，对上需执行减量化任务，缩减建设用地总规模，对下需安抚农民情绪，消除安全隐患。

4.4 利弊分析

（1）以村内平移归并为主的安置模式

优点：①符合农民意愿和生活习惯，群众基础好，工作推进阻力较小；②资金需求量低，政府财政可承受；③村民们留在熟悉的乡村生活，有利于长远发展。

缺点：①浦南地区农户走出家门便是永久基本农田，大规模宅基地平移归并后，村内集中安置点选址势必会触及永久基本农田，目前调整较为困难，项目后期无法顺利落地；②节地率相对较低，近期无法完成新市镇总规要求的减量化任务；③农村地区现状医疗、养老等公共服务设施只能满足最基础的需求。

（2）以进镇集中安置为主的安置模式

优点：①节地率高，符合建设用地减量化目标和土地集约节约利用导向；②农民进镇可享受均等化的公共服务，有利于实现城乡统筹；③为全区发展提供建设用地指标和空间松江区政府养老用地政策，保障重大项目实施和重点区域建设。

缺点：①资金需求量高松江区政府养老用地政策，对政府财政造成巨大压力；②浦南地区城市开发边界范围较小，镇区可新增空间极其有限；③镇区可利用地块全用于安置后，产业发展空间将受到限制。

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解决措施及相关建议

5.1 解决措施

综合考虑两种集中居住模式的利弊以及镇村意愿，2018年10月黄桥村试点最终确定了整村平移归并的安置方案。松江区政府邀请同济大学团队对村内平移归并点的总体布局和安置房型开展设计。规划黄桥村平移归并点规模为11.29 hm2，预留515户农户的安置空间。

黄桥村宅基地分类引导图

5.2 相关建议

根据试点经验，农民集中居住必须因地制宜、审慎推进。

（1）分类引导集中居住。建议按照村庄布点规划，从镇级层面统筹农村宅基地的减量和归并。通过政策梯度设计引导生态敏感区、三高沿线区域的农户逐步向城镇集中安置，村庄布点规划确定的保留（保护）村可做适当平移归并。

（2）适度引入社会资本。吸收江浙地区成功经验，鼓励有实力又有乡土情怀的企业加入乡村振兴团队。借助企业投资建设安置房，社会资本加入能有效减轻政府财政负担，成熟的运营模式、先进的设计理念有助于提升乡建品质。

（3）合力共谋乡村振兴。区镇层面应整合各类涉农资金，定点投入禀赋优越的保留（保护）村，为乡村振兴和宅基地平移归并预留建设用地指标。市级层面应多倾听基层声音，为保留（保护）村的宅基地平移归并、公共服务设施点状供地打通政策渠道，向上级单位争取微调永久基本农田的途径。

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结语

笔者以松江区泖港镇黄桥村试点为例，对比梳理进镇集中居住和村内平移归并两种安置模式的优缺点，在乡村振兴与建设用地减量化任务并重的背景下，对农民集中居住的多情景安置模式进行探索研究，进而提出优化建议，有助于乡村振兴发展和农民集中居住实施。鉴于黄桥村尚处于试点探索阶段，未来研究将结合全过程参与规划编制及跟踪实施，对与农民集中居住推进密切相关的规土政策进行解读研究。

详情请关注《上海城市规划》2019年第1期《乡村振兴背景下上海市农民集中居住模式分析——以松江区为例》，作者：蒋丹群，上海市城市规划设计研究院。

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