2021重点建议回顾 | 关于加快推进我市医养结合养老服务体系建设的建议

关于加快推进我市医养结合养老服务体系建设的建议

领衔代表：李勤

代表团：官渡区代表团

建议类型：教科文卫

届次：昆明市第十四届人民代表大会

会次：第六次会议

建议内容：

目前，我国已步入老龄社会，截止2019年末，我国60岁及以上老年人口约2.54亿，占全国人口总数的18.1%,预计到“十四五”期间，我国老年人将突破3亿，将从轻度老龄化迈入中度老龄化。老有所养日益成为关乎每个家庭幸福和社会和谐稳定的大事。党的十九届五中全会提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，全会通过对《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，培育养老新业态，构建居家社区机构相协调、医养康养结合的养老服务体系，满足多样化养老需求。

昆明市也已进入老龄化快速发展阶段，呈现出基数大、增速快、高龄化、空巢化等特点。截至2019年底，全市60周岁以上户籍老年人口达到111.4万人，占户籍总人口的19.23%，在云南省16个州市中排第一位。老龄化、高龄化、空巢化和失能化“四化叠加”现象突出，老年人患病比例高、带病生存等问题严重影响了老年人及其子女的生活质量。近年来，我市通过出台政策、创新模式、资金投入、重大项目建设等有效措施医养结合机构服务规范，在加强医养结合养老服务体系建设方面开展了卓有成效的工作，但相对于我市快速发展的老龄化势头、日益旺盛的养老需求，昆明市医养结合养老服务业还存在着服务供给不足、政策扶持力度不够、医护人员缺乏且专业素养不高、老龄产品供给不足等短板和问题，加快建立健全医养结合的养老服务体系任重而道远。

为深入贯彻习近平总书记关于老龄工作的重要指示，加快构建医养康养结合的养老服务体系，助推我市“中国健康之城”建设，提出以下建议：

一是强化医养结合养老方式的顶层设计。将医养结合作为推进健康中国建设的重要举措，纳入我市“十四五”期间老龄事业发展和养老体系建设规划和大健康发展规划纲要，积极实施健康老龄化工程，以社区卫生服务机构、村卫生室、养老机构为依托，建立健全保健-预防-治疗-健康-护理-安宁疗护为一体的综合联系的老年健康服务体系，推动居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系建设，支持护理型养老机构发展，促进健康养老机构专业化服务水平。

二是不断完善医养结合相关配套制度。不断完善支撑医养一体化发展的相关政策，建立促进医养结合工作绩效考核制度。加强康复治疗中心、护理中心及安宁疗护中心的标准规范建设，加强对医养结合机构的医疗卫生服务质量管理，深化医疗和养老服务“放管服”改革，优化医养结合机构审批流程和环境，引导社会力量进入医养结合领域，促进投资主体的多元化。

三是发挥政府对医养结合产业的主导作用。积极为整个医养产业提供发展的方向，统筹各方资源，加强专业化的医养人才队伍建设，鼓励创新，给予特别的资金投入和补贴，落实税收等各项优惠政策，拓宽金融、保险和其他资源投入的渠道，解决“融资难”、“用地难”、“用人难”、“运营难”等突出问题。

四是加强社区和农村医养结合工作。引导整合现有医疗卫生和养老服务资源，努力为老年人提供医疗养老一体化的健康服务，完善医疗机构与养老机构的合作机制，在社区方面，积极开展社区医养结合能力提升工程，依托社区卫生服务中心、养老机构，内部改扩建一批医养结合服务设施，为社区失能老人提供集中或居家的健康养老服务。在农村方面，加大统筹乡镇卫生院和敬老院、村卫生室和农村幸福院的资源医养结合机构服务规范，统筹规划，融合医养结合服务。

五是提高医养结合服务质量。深化医养签约服务，确保签约医疗卫生机构为入住养老机构的老年人提供上门巡诊、急救、诊疗等服务。加强医养结合机构本身质量管理。研究制定医养结合的管理指南和服务指南，对医养结合服务进行监管。加强医养结合信息化支持，通过开展智慧健康养老服务，形成智慧健康养老服务网络，提升健康养老服务的效率和水平。

办复情况

办理单位：昆明市卫生健康委员会 办结类型：A类

答复意见：

李勤代表：

您在昆明市第十四届人民代表大会第六次会议上提出的《关于加快推进我市医养结合养老服务体系建设的建议》建议已收悉。经商民政部门，现将办理的情况答复如下：

一、我市老年人口及医养结合工作情况

（一）人口老龄化。昆明2009年就进入老龄化社会,截至2020年底，全市60周岁以上的户籍老年人112.9万人，占户籍总人口的19.37%；昆明人口老龄化主要呈现高龄化、失能化、空巢化和未富先老等特点。2020年，昆明市人口期望寿命达80.04岁，高于全国平均值。

（二）医疗机构。截至2020年底，全市有各级各类医疗卫生机构5068个，医疗床位达64081张，卫生技术人员8.6万人。其中，医院314所（民营医院210所），医疗床位6.4万张，平均每千人拥有床位9.22张、执业(助理)医师4.57人、护士6.02人。全市共有乡镇卫生院95家；村卫生室1269家，社区卫生服务机构377家。

（三）养老机构。全市现有各类养老机构117个，其中农村敬老院30个，城市公办养老福利机构11个，社会力量兴办的养老服务机构76个；城乡社区居家养老服务中心365个，老年活动中心（室）792个，城乡社区养老服务设施覆盖率为68%。现有各类养老床位2.77万张，目前共收住9476名老年人。

（四）医养结合“医养结合”就是把专业的医疗技术检查和先进设备与康复训练、日常学习、日常饮食、生活养老等专业相融合。利用“医养一体化”的发展模式，集医疗、康复、养生、养老等为一体，把老年人健康医疗服务放在首要位置，将养老机构和医院的功能相结合，把生活照料和康复关怀融为一体的新型模式。

当前，我市医养结合机构的建设运营主要包括公办公营、公办民营、公建民营、民办公助等四种形式；经过多年的探索，我市初步确定了三体一式一型的“311”工作模式。即：针对机构养老的医疗机构+养老机构的共同体工作模式、医疗机构+养老机构的协作体工作模式，针对社区养老的基层医疗机构+社区养老机构+医院的“1+1+X”联合体工作模式，针对居家养老的家庭医生团队+居家养老的嵌入式工作模式，针对发展健康产业的医疗服务+休闲养生+健康养老的候鸟式复合型工作模式。

截至2021年6月，建设医养结合共同体（一个机构同时持有养老机构许可证和医疗机构许可证）45家（其中社会力量兴办医养结合机构35家），比上年增加10家，医养结合机构总床位数15446张，其中医疗床位总数3145张，养老床位12301张。95%的养老机构能以不同形式为入住老人提供基本医疗卫生服务，护理型养老床位占机构养老总床位的比例达到30%以上。65岁以上健康管理率68.05%，家庭医生对65岁以上老年人签约60.5万人，履约率89.28%，对计划生育特殊家庭老年人签约率100%。

二、答复意见

（一）关于强化医养结合养老方式的顶层设计的建议

近年来，在市委、市政府的高度重视医养工作，将其纳入经济社会发展总体规划和民生建设的重要内容，市卫生健康委员会同市民政等相关部门，认真贯彻落实党的十九大报告中提出的“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”战略。积极推进我市医养结合养老服务体系的建设。

早在2017年，市政府就成立了医养结合工作领导小组、制定了工作方案、设计了工作模式、出台了支持政策、明确了措施任务。2020年6月市政府又批准建立了养老服务联席会议制度，常务副市长为总召集人、分管副市长为副召集人，市发改、财政、自然资源、民政、卫健等24个市级部门为成员的“养老服务联席会议”制度。同时，编制出台了《昆明市积极应对人口老龄化三年行动计划（2020—2022）》（昆政发[2020]5号），出台了昆明市卫生健康委员会10部门《关于深入推进医养结合发展的实施意见》（昆卫〔2020〕45号）。编制完成《昆明市“十四五”卫生健康事业发展规划》，科学制订了全市卫生与健康事业“十四五”期间的发展目标和主要发展指标，提出一批切实推动健康昆明建设的重点工作任务、重大改革举措和重大工程项目，提高规划战略性、前瞻性和针对性。根据《健康云南行动推进委员会关于印发健康云南行动（2020-2030年）的通知》（云健推委发〔2020〕1号）文件要求，我委也编制了《昆明健康行动（2020-2030年）》。目前，我市以老年健康为工作目标，着力构建健康教育、预防保健、疾病诊治、康复护理、长期照护、安宁疗护等六位一体的老年健康服务体系初步形成。

（二）关于不断完善医养结合相关配套制度的建议

市委、市政府高度重视医疗卫生和养老结合工作，把促进老年人健康放在重要位置，以满足老年人基本医疗和基本照护为重点，坚持“政府主导、部门联动、社会参与、城乡统筹、示范先行、全面推进”的原则，先后出台了《昆明市老年人权益保障条例》、《昆明市积极应对人口老龄化三年行动计划（2020—2022）》（昆政发[2020]5号）、《昆明市卫生健康委员会10部门关于深入推进医养结合发展的实施意见》（昆卫〔2020〕45号）、《昆明市卫生健康委员会等7部门关于建立完善老年健康服务体系的实施意见》（昆卫〔2020〕46号）、《昆明市人民政府关于全面开展长期护理保险制度试点工作方案的通知》（昆政发〔2020〕39号）、《昆明市人民政府办公室关于推进养老服务发展实施办法（试行）的通知》（昆政发〔2021〕17号）、《昆明市卫生健康委员会昆明市民政局关于印发医养结合机构服务规范和质量督导评估标准（试行）的通知》（昆卫老龄发〔2021〕3号）等文件。这一系列医养优惠政策的密集出台，进一步明确了医养结合的工作重点、强化了政策保障、厘清了部门职责，确保了工作有章可循、有序推进，同时，在规划布局、资金补助、财税、用地保障、医保支付、人才培养、长期照护、养老机构管理、金融及深化医疗养老服务“放管服”改革，优化医养结合机构审批流程和环境等方面制定了优惠政策和服务标准，为深化医养结合奠定了良好的政策基础。

（三）关于发挥政府对医养结合产业的主导作用的建议

近年来，我市密集出台的医养优惠政策，逐步解决了医养结合工作中反映较多的“融资难”、“用地难”、“用人难”、“运营难”等突出问题。

一是简化医养结合机构审批流程和环境。简化医养结合机构审批登记工作，涉及同层级相关行政部门的，实行“一个窗口”办理。养老机构举办二级及以下医疗机构的，设置审批与执业登记“两证合一”。医疗卫生机构利用现有资源提供养老服务的，涉及建设、消防、食品安全、卫生防疫等有关条件，可依据医疗卫生机构已具备的上述相应资质直接进行登记备案。目前，我委正积极与相关部门对接，落实文件精神，简化医养结合机构审批登记程序。二是统筹利用闲置资源发展养老服务。支持机关、企事业单位将所属的度假村、培训中心、招待所、疗养院等转型为养老机构，支持民间资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。截止2020年底，我市民办养老机构共有76家，70%以上都是利用社会资源进行整合和改造。三是加大了资金的支持力度。2018年以来，我市投入1.15亿元支持养老服务业体系建设，年均投入2000余万元用于民办养老机构一次性建设、运营、护理人员补助，投入4000余万元用于养老设施建设和提质增效。四是人才队伍建设保障政策。截至2020年底，全市共有注册护士41837人，每千人口注册护士数达6.02人，同比增长10.66%。进一步提高广大劳动者参与养老护理员培训的积极性，年均培训养老护理人员1000余人次。目前，我市开展护理专业的大中专院校15所，其中高等教育13所，中职教育2所。

（四）关于加强社区和农村医养结合工作的建议

1.夯实城乡基层医疗卫生服务网络建设。截至2020年底，全市共有县级医院43个，乡镇（街道）卫生院102个，村卫生室1273个，县、乡、村三级医疗卫生服务网络全覆盖。建立起了以提升县级医院服务、推进镇卫生院、村卫生室标准化建设为重点，着力提升农村卫生资源配置比例和服务供给能力，构建和完善了层次分明、布局合理、功能清晰的农村三级服务网络。

2.医养结合服务向居家社区延伸。目前，全市医疗机构开通老年病科及老年康复科等涉及老年人健康的医疗机构达92家。昆明市14县（市）区都已创建成为慢性病综合防控示范区，其中盘龙、官渡、西山区为国家级示范区，在全省率先实现慢性病综合防控示范区全覆盖，为增进群众健康作出积极贡献。全市共有65岁以上签约居民605571人，签约覆盖率63.92%。建档立卡农村贫困人口签约率为100%；计划生育特殊家庭签约覆盖率为100%。

3.医疗养老协作机制逐步健全。截至2021年6月底，医院设置养老机构和养老机构设置医疗机构共有45家。其余95%的养老机构都能以不同形式为入住老人提供基本医疗卫生服务，护理型养老床位占机构养老总床位的比例达到26%以上，90%以上的社区日间照料中心、农村幸福院与周边医院、医疗诊所或卫生室建立了合作关系。

（五）关于提高医养结合服务质量的建议

1.积极开展医养服务质量建设。一是为适应全市医养结合机构发展需要，提高服务质量，规范服务内容，经广泛调查研究，并参考相关部门标准规范，市卫生健康委遵循全面性、准确性、时效性和实用性的原则，制定出台了《昆明市医养结合机构入住老年人健康状况等级评估规范（试行）》、《昆明市医养结合机构老年人护理服务及康复服务规范（试行）》、《昆明市医养结合机构医疗服务质量督导评估标准（试行）》，对进一步规范医养结合机构服务内容、提高了服务质量，取到重要作用。二是积极落实《云南省养老机构服务质量基本规范》、《云南省养老机构服务质量等级划分与评定标准》等要求，不断提升养老服务行业标准化规范化建设。市社会福利院养老服务标准化试点项目已通过省级验收。三是实施消防质量提升工程，2020年，已对64家存在消防安全隐患的养老机构实施消防提质改造工程。四是开展养老机构等级评定，2019年以来，对114家养老机构开展了等级评定和综合评估，共有45家养老机构获得了等级。

2.医养结合信息化建设得到加强。全市卫生健康信息化工作主要依托4大业务应用系统，分别为：电子病历信息系统、云南省基层医疗卫生机构管理信息系统昆明建设项目、家庭医生签约管理系统、妇幼健康管理信息系统。在电子病历信息系统方面，通过几年的建设，目前昆明市电子病历信息系统已经基本建成，截至2020年底，系统收集电子病历138.21万份，实现了33所市属公立医院、县级公立医院的医疗数据和卫生信息专网的全覆盖，医院之间以电子病历为核心的医疗数据实现互联互通，实时、动态交换医院数据信息，共享患者电子病历，为远程医疗、分级诊疗、双向转诊、检验检查结果互认及“互联网＋医疗健康”的应用和发展奠定了基础。

3.在推动“互联网+养老服务”发展方面。官渡区建立了“智慧养老综合管理服务平台”、盘龙区建立了“互联网+智慧养老”服务平台，依托平台，整合资源，联动“110”、“120”、社区医疗卫生机构、社会组织、超市等社区服务网，为有需求的老年人提供健康护理、医疗保健、送医送药、家政、精神慰藉等多样化的服务。

三、存在的问题和困难

近年以来，在省委、省政府的领导下，在市委、市政府的关心支持和社会各界的积极参与下，我市医养产业得到了长足的发展，老年人的获得感、幸福感明显提升，但与党委、政府的要求及广大老年人对养老服务的需求还有一定差距。

（一）医养结合政策有待细化

与扶持政策相关的投融资、土地供应、财政补贴、保险、护理补贴、医保结算等领域，资源分散在卫生、民政、人社、发改、财政、商务、建设、国土、金融等多个部门，由于缺乏具体配套的实施细则和办法，导致政策的可操作性不强，尚未形成发展合力。

（二）医养结合资源供需矛盾突出

一是资源供给数量不足。失能与部分失能老年人数不断增加，但护理床位缺口较大，医疗资源相对不足。二是供给结构不合理。专业的老年康复与护理医疗机构数量少，康复床位比例低，康复设施设备不足，老年人临床治疗后无处康复养老，导致“压床”现象突出。

（三）居家、社区医养结合发展面临诸多问题

受到个人习惯和现实条件影响，目前90%的老年人还是选择居家养老。他们最关注的是日常护理、慢性病管理、健康咨询及中医保健服务，失能半失能老人还需要在生活照料基础上进行医疗诊断、康复护理等服务。但是目前全市公共卫生服务资源的配置尚不均衡，且存在服务单一、设施简单、医务人员缺乏的问题。

（四）农村和基层医养结合难题亟待破解

农村和小城镇老人医疗养老保障水平低，难以做到自主养老，必须依靠子女才能老有所养。同时，农村医疗资源匮乏，城市优势医疗资源难以延伸到农村，医养结合只能依靠乡镇卫生院和村卫生室等实现低水平的服务，这无疑加大了老年病、慢性病、伤残等对农村养老的影响。

（五）专业人才缺乏，服务能力有待提升

一方面，专业人才缺乏。由于缺乏完善的薪酬体系和有效激励机制，临床医护大多不愿到医养结合机构工作，老年康复和护理专业人才紧缺。另一方面，专业服务能力有待提升，护理人员普遍存在年龄大、文化程度低，系统专业培训不够等问题。护理人员总量不足、招人难和留人难的问题突出。

四、下一步工作打算

推进医养结合是积极应对人口老龄化的长久之计，是重大民生问题。昆明市卫生健康委员会10部门《关于深入推进医养结合发展的实施意见》（昆卫〔2020〕45号）。推出医养结合系列利好政策，为我市今后的医养结合工作划定了线路图，排出了时间表，是今后我市加快发展医养结合产业的指导性、纲领性文件。到2022年，全市将建立健全与“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养深度融合养老服务体系”相适应的“覆盖城乡、规模适宜、功能合理”的医养结合服务网络，为老年人提供治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料以及安宁疗护一体化的健康养老服务。

（一）进一步完善和落实政策法规制度。积极推动《昆明市“十四五”卫生健康事业发展规划》、《昆明健康行动（2020-2030年）》、《昆明市养老服务业促进条例》等政策法规的出台，贯彻落实好国家、省、市出台的一系列优惠政策，着力解决医养结合工作中反映较多的“融资难”、“用地难”、“用人难”、“运营难”等突出问题。努力打通医养产业发展中的“堵点”，消除“痛点”，破除发展障碍，以高度的责任感，抓好抓实养老产业惠民主线，努力打造具有昆明特色养老产业品牌。

（二）加强财政支持，逐步完善医养结合服务支付体系。一是建立完善落实好老年人长期护理保险制度和面向特殊困难群体护理补贴制度。二是完善医保政策，改革医保支付方式。放宽医保申请的条件、积极落实将医疗康复项目纳入基本医疗保障范围的政策。三是整合用于社区的预防保健经费、医疗保险用于支付医疗机构和家庭病床的老年人医疗项目经费和养老机构建设运营补贴等，形成统一的支付体系，对医养结合机构、老年病医院等给予整体的建设、运营财政专项资金扶持。

（三）提升社区医养结合服务能力。实施社区医养结合能力提升工程，社区卫生服务机构、乡镇卫生院或社区养老机构、敬老院利用现有资源，内部改扩建一批社区（乡镇）医养结合服务设施，重点为社区（乡镇）失能失智老年人提供集中或居家医养结合服务。农村地区可探索乡镇卫生院与敬老院、村卫生室与农村幸福院统筹规划，毗邻建设。鼓励社会办医养康养连锁机构入驻社区提供相关服务，社区日间照料中心按标准设立护理站。支持有条件的乡镇（街道）养老服务中心开办诊所、护理院等医疗卫生服务机构，逐步提高护理型养老床位比例。

（四）积极推进多种形式的医养结合服务模式。一是鼓励各类养老机构与医疗机构签订长期合作协议，立足实际，建立紧密型医养联合体。二是全力推动医养结合养老服务向家庭、社区延伸，实现基层医疗机构与居家、社区养老服务的无缝对接。三是鼓励和支持有条件的职工医院、疗养院等医疗机构盘活优质资源，转型发展，开设养老床位，延伸服务。四是大力推进二级以上综合医院开设老年病科、康复科和精神病科等，鼓励医疗机构开辟绿色就医通道，为老年人提供高质量的医疗服务。五是加大对公建民营，民建公助医养结合养老机构的扶持力度，支持社会资本举办老年病医院、康复医院、护理院，为居家老人提供预防、医疗、康复、护理等服务。

（五）大力培养适应医养结合的复合型人才。一是鼓励医学院校、职业技术学院开设医养结合专业方向的复合型医师、家庭护理专业，增设老年服务相关专业和康复保健心理疏导等课程。将老年医学、康复、护理人才作为急需紧缺人才纳入卫生计生人才培训规划。二是利用实施全程就业指导、定向培养、建立实训基地等方式，对医务人员进行继续教育培训和实践操作等培训，支持和鼓励参加国家技能职称晋升考试。对养老护理人员进行再培训、再教育，提升人员技能水平等级，加快形成一支专业、稳定的技术队伍。三是鼓励医疗机构执业医师、执业护士到养老机构中服务，给予待遇倾斜。

（六）不断创新“互联网+”医养结合服务模式。贯彻落实《关于推进智慧健康养老服务发展的实施方案》，整合完善各级各相关机构的信息网络，实现社区养老服务机构与基层医疗卫生机构的无缝对接。利用老年人基本信息档案、电子健康档案、电子病历等，推动社区养老服务信息平台与区域人口健康信息平台对接，为开展医养结合服务提供信息和技术支撑；组织医疗机构开展面向养老机构的远程医疗服务；鼓励各地探索开展基于互联网的医养结合服务新模式，提高服务的便捷性和针对性。

（七）积极探索多层次养老照护保险保障体系。全市各级继续加大基本医疗保险支持力度。一是结合我市医保制度运行实际，建立多方筹资合理分担的医养结合服务补贴机制，在做好老年人长期护理保险制度试点工作的基础上，及时总结经验，逐步扩大覆盖面。二是规范为居家老人提供的医疗和护理服务项目，将符合规定的医疗费用纳入医保支付范围。三是引导商业保险公司开发商业护理保险，鼓励老年人投保健康保险、意外伤害险等人身保险产品。

感谢您对卫生健康工作的关心和支持。