养老保障制度改革基本思路及政策建议.docx 9页

精品文档精品文档精品文档养老保障制度改革的基本思路和政策建议一、过渡问题要实现中国的社会保障制度改革，最关键的问题是以有效方式解决对中老员工的隐性欠债。自然，这里波及到一个更为详细的问题，即怎样归还。我们已经剖析过，隐性养老金欠债是作为受益基准、现收现付制的体系结果出现的，是政府对员工的欠债，它只能通过政府统一肩欠债务责任。既然国家应当负责补偿，过渡资本从理论上讲只能有两种基本根源：一是从现有的国有财产存量中“切一块”注入老员工的个人账户；二是从政府当前和此后的财政收入中拿出一笔钱来对老员工过去的隐性供款进行补偿。智利的作法是由政府向老员工发放认可债券，并通过政府财政逐年归还。之所以如此，其中一个很重要的背景是，在进行改革时，智利的财政是有盈余的。中国的情况则不然，当前以至此后相当长一个时期都将面临财政紧张的场面。虽然每年用于归还隐性债务的流量不是很大，最高年份约为1200亿元（1994年价格），可是否有足够的能力仍值得思疑。中国财政当前已经有较高的赤字水平，如果再考虑以财政收入归还养老金债务，财政赤字的规模无疑会更加庞大，其风险是可想而知的。同时，这也必然有一个向全社会的责任转嫁问题（或直接增税，或通过通货膨胀方式变相收税），引发各样矛盾的可能性也是存在的。

自然，运用财政收入解决问题的最大优点是操作简便。通过现有的国产财产存量解决隐性债务问题可能更为有效。一方面，并不是像有些人理解的那样，用国有财产存量归还养老金欠债意味着国有财产流失，相反，当前国有财产中的很大一部分就是隐性债务形成的，以此归还隐性债务是完全合理的；另一方面，虽然用国有财产存量解决问题会遇到一些操作困难，但中国正在加紧对国有经济构造进行调整并对国有经济进行战略性改组，其间自然要对国有财产进行从头配置，如与这一过程相结合，操作问题可能也不会成为太大的问题。至于是否像智利那样向老员工发放认可债券，则是详细的手段问题。自然，以国有财产存量为主，结合经济发展中形成的政府新增收入共同解决隐性养老金欠债也是能够考虑的。但无论怎样，鉴于中国当前的财政状况以及有关改革的紧迫性，对隐性养老金欠债的解决都只能更多地考虑运用存量。与通过国有财产存量解决养老金欠债亲密有关的另一个问题是，怎样对国有财产进行分解。对此有几种基本的倾向性意见：一是结合对国有公司的公司化和股份制改造，将国有公司的部分股权划归特意的社会保障机构，用股权利润支付隐性欠债；二是将部分国有公司划归社会保障机构进行经营，以其经营收入偿债；三是将一部分国有财产（比方一些中小公司、部分国有房地产等）进行出售、租赁，以销售和租借收入偿债。

总的看来，最后一种办法最为可行。前两种办法的最大问题是，一方面操作难度较大，同时，公司经济的风险仍然是难以避免的，因而无法保证足够的支付能力。最后一种办法不仅较为简便，支付能力也没有问题。据世界银行等测算，当前中国国有部门的房产（附带土地使用权）的价值大概与年度GDP水平相当，足以支付有关费用。最正确的应该仍是混淆方案，比方，以国有经济部门的房地产作为主要的和最后的担保，配合国有公司股份制改造过程中的股权转让售股套现所得以及对中小公司的拍卖、租借所得等。需要注意的是，除国家必须肩负的养老金债务外，当前尚有布置公司充裕（下岗）员工再就业等政府义务，达成这些任务所需的费用根源与筹集方式也应通盘考虑。对员工养老金权益的详细支付方式也应采取以某种方式为主的混淆方式。比方，对大多半员工采取以货币支付养老金的形式，对某些正处于调整状态的公司的员工，也可采取公司股权，债权出让以及工龄买断等特定形式。有关的办理手段还应尽可能与住房制度改革相结合。考虑到与国有公司改革的衔接和配套问题，还有一种可供考虑的思路是实施政府、公司、员工和银行之前的债务变换。当前绝大多半国有公司都有着相当高的欠债率，且绝大多半的欠债都是对（国有）银行发生的，因此，一个能够考虑的债务变换思路是，将公司对银行的相当一部分债务转变为公司对员工的欠债，结合公司的股份制改造，进一步将员工对公司的债权转变为股权。

与此同时，将政府对员工的（隐性）欠债转变为政府对银行的欠债。更为详细地说，政府对职工的养老金欠债由公司归还，公司对银行的等量欠债则由政府归还，这样一方面能够从很大程度上解决当前公司与银行之间的关系矛盾问题，也能够通过员工对公司的持股解决有关产权不清和治理构造无效等诸多问题；另一方面，对员工隐性债务的归还也有了更为现实的基础。考虑到不同公司的欠债水平、经营业绩的不同，债务变换可能会遇到困难，但实施部分债务变换应该是可行的。如为保证老员工养老金的稳定性，可大概确定一个基本部分，仍由政府按统一标准支付，其余部分则进行债务变换。对一些欠债水平高、经营业绩又不太好的公司，有关的债务变换能够折扣方式进行。与其他大多半国家和地域相比，由于中国的工业化水平不高，尤其是获得了政府养老许诺的公有制部门的员工人数占全社会劳动者的比重较低，当前也只有20%左右，因此，中国的养老金债务负担占GDP的比重属于非常低的。比方，由世界银行组织有关中外专家在1995年所进行的详尽测算结果为：截止到1994年底，已退休员工所需的养老金总量为6810亿元，任职员工积累的养老金权益为12360亿元（均为1994年价格）。两项合计为19170亿元。

而且这一结果不仅包括公司员工积累的养老金权益，也包括机关事业单位员工积累的养老金权益。而1994年中国国内生产总值（GDP）为46622亿元，养老金债务负担点GDP的比重只有40%多一点。如工业化水平较高的欧美国家（包括东欧各国），隐性养老金欠债占GDP的比重几乎都超过100%，一些国家甚至超过200%。已经成功实施了从现收现付制向基金积累制过渡的智利等国家的隐性养老金债务占GDP的比重也在80%以上。考虑到中国较高的经济增长率，从一个动向的过程看，隐性养老金债务所占GDP的份额会更小，因为隐性养老金欠债往常不需要一次性支付，而是在相当长的年份内逐年归还。值得提出的是，一些政府职能部门之所以长期回避对养老金欠债的归还问题，一个非常重要的因素是对隐性养老金欠债数量（即过渡成本）估计不清，且往往估计过高。同从本文所引用数据提供的情况看，中国仍是处于压力比较小时机和阶段，只要举措适当养老政策的变化，顺利实施过渡是没有问题的。通过财产存量解决对中老年员工的隐性欠债不仅从理论上看是可行的，近年来国内不少地域也在有关问题上进行了诸多探索和实践。如近年来不少地方在对国有公司进行转制（放小）的过程中，都明确地将一部分存量财产划拨出来，用作特意的社会保障费用，以归还旧体系形成的对老员工的社会保障债务。

这些探索都是非常有益的。这说明社会各界都对“补偿”的必要性有比较一致的共鸣，同时也为怎样有效进行“补偿”提供了经验。中国人口众多，成立供款基准制的养老保障制度能够积累相当大一笔资本，如果能够合理、有效地利用，无论对于经济发展仍是对于进一步的经济体系改革都有非常重要的意义。如在当前的国有公司改革和国有经济的战略性改组过程中，之所以改不动或者说障碍重重，不仅有人员负担和各样社会负担问题，资本投入不足以及不合理融资体系等也都是严重限制因素。通过有效的养老金积累并通过养老金基金管理机构的投资利用，不仅能够扩大全社会的投资能力，特别是长期投资能力，还能够促使投资主体的多元化，推进资本市场的发育，填补当前资本市场中机构投资者缺乏等缺陷。养老金基金作为一种主要形式的投资基金，还能够促使发展新的公有制实现形式，养老金基金本身就是一种属于所有投保人的公有制形式，通过基金投资，拥有各样公司的股权，还能够生产和发育更多的公有制经济组织。别的，作为机构投资者，在市场竞争过程中，基金组织往常都能成为股制公司的“积极股东”，这对于完善公司治理构造的意义也是非常大的。二、新体系建设中需要讲座的两个问题在有效解决旧体系遗留责任、基本的目标模式等已经确定的前提下，新的体制应怎样组织值得认真思考和对待。

主要问题波及以下两个方面：1、是否建立固定津贴型的基本养老保险新的保障模式实施供款基准制是没有异议的。但选择安全的供款基准制仍是以供款基准制为主的混淆制则需要进一步剖析。包括世界银行专家在内的许多学者建议，新养老保障制度应采取供款基准制和受益基准制相结合的混淆制，换句话说，要在实施个人账户制度的同时建立固定津贴型的基本养老保险。比方，世界银行建议新制度下的养老金由三个支柱组成，支柱一为一个通过统筹（进行转移支付）旨在保证退休员工生活在贫困线以上的基本养老保险部分，平均的替代水平约为24%左右。支柱二为一个实施养老金预筹积累的个人帐户，可使达到正常工作年份的员工获得平均35%左右的替代水平；支柱一和支柱二是强制的，两项合计可达到60%左右的替代水平。世行报告提供的测算结果表示，两支柱所需的缴费率为平均工资的17%，其中公司约占13%（其中9%进入统筹，4%进入个人帐户），员工占4%。支柱三为一个按需要补充的自发帐户（补充保险）。我们的意见与此不同，新的养老保险制度可不建立固定津贴型的基本养老保险。除非强制的补充保险外，强制性养老保障全部通过个人帐户实行，目标也是让达到正常工作年份的员工获得平均60%左右的替代水平。

在此目标替代率水平下，公司与个人缴费水平比世行测算结果还可略低。所不同的是，公司缴费全部进入个人帐户，即新的养老保障模式选择完全的供款基准制。建立固定津贴型的基本养老保险，其基本的出发点一是要保证退休者的收入，或者说是要成立最低养老金保证；二是要通过统筹，即转移支付实现社会保障的公正性原则。这两个目标追求本身是没有任何问题的。但考虑到中国特定的国情，其在操作中可能遇到的问题值得剖析。其一，财务上的收支平衡未必能够有保证。建立固定津贴型的基本养老保险，保障水平显然不能太低，起码要保证退休者的此项养老金收入要高于贫困线，否则没存心义。显然，对固定津贴部分的养老金收缴仍需要以支定收，现收现付。虽然较之于受益基准制条件下养老金全部现收现付，公司在统筹项目上的缴费率会大幅度下降，但也不可能太低。同时，由于新的保障体系必须覆盖各样所有制种类的公司，建立固定津贴型的基本养老保障要对所有公司都进行统筹，考虑到此后相当长时期内公司发展的不稳定、不平衡问题，非正式部门和行业所占比重过大以及养老金现收现付难以避免的逃避缴费等问题，可否保证足够的收缴率仍是未知数。所以风险仍是存在的。如果预期的公司缴费率因支出压力增大或因收缴率降低等原因不能维持收支平衡，要么需要财政进行补贴，要么需要进一步提高缴费率，进而持续在某种程度上陷入旧制度的误区。

自然，按照世界银行的方案，在通过其他筹资方式解决当前已退休员工和任职员工养老金权益的情况下，统筹部分（即世界银行方案的支柱一）在相当长时间内都将有节余，因为新员工中的大多半暂时到不了退休年纪。这种情况近似于国内一些机构推崇的“部分积累”。但世界银行方案根据测算也得出结论，至2030年以后，这一统筹部分亦将会出现赤字。或许考虑许多年以后的风险有些杞人忧天，但从一个国家和民族的长治久安考虑，选择无风险的制度总是更好。其二，一些技术性问题难以有效解决，管理难度与成本也将大幅度提高。在此后相当长时期内，中国将面临大的经济构造调整过程和快速的城市化、工业化过程，尤其是大批处于各样年纪段的乡村劳动力向城镇和二、三产业的转移过程，同时，也会出现大量的阶段性就业以及劳动力在正式部门和非正式部门之间的频繁转移等情况。建立固定津贴型的基本养老保险，如果考虑工龄（缴费年限）因素进行领取资格限制，则体系缺乏开放性，在全面扩大覆盖范围时必然也会遇到各样阻力甚至是低制。如果不进行资格限制或工龄要求很低，财务上的风险必然会大幅度增加。而且，对缴费情况的统计、受益人个人情况的认定都将会非常复杂。由于中国人口众多、地域间不平衡问题突出，建立固定津贴型的基本养老保险如果统筹层次过低，地域间的差距等问题难以避免。

如果统筹层次过高，比方世界银行建议时期实施省级统筹，并成立全国性调性基金，以后逐步走向全国统筹，则必然存在较高的管理难度（如地域间的差距问题等等），以及同时存在两套管理体系时必然出现的高管理成本与操作成本。别的，较之于安全的供款基准制，混淆制度的资本积累率要低得多；对个人的激励体制也会在某种程度上弱化。采取完全供款基准制更安全，也更适合中国国情。由于完全以收定支，其不仅基本避免了统筹体系中几乎肯定会出现的财务危机，还能够提高对个人的激励、提高经济发展起步阶段的积累率。别的，考虑到新体系必须全面扩大覆盖范围，而且在此后的城市化和工业化过程中必须不断扩大覆盖范围，必须在不同所有制之间以至城乡之间形成平等的起点与条件，通过个人帐户实现的供款基准制也具有明显的优点，具有更大的开放性和灵活性。别的，与混淆制条件下双重管理体系并存相比，只对个人帐户进行管理也会降低管理难度与管理成本。自然，完全的供款基准制确实存在难以体现公正性原则，尤其是少数退休人员的养老金可能不足以维持基本生活问题。对此问题，可通过加强社会救援来解决，即对所有收入水平达不到最低生活保障线的人，政府均通过制度化的社会救援体系保证其基本生活。

实际上，即使通过建立固定津贴型的基本养老金或其他方式成立了最低养老金制度，社会上仍不可避免有贫困者存在，政府仍然必须通过社会救援制度对这些人提供帮助。因此，不实施最低养老金制度，代之以统一的社会救援制度可能更加适宜。总的来讲，新的保障体系采取完全的供款基准制并结合强有力的社会救援体系，同时以发达的商业保险作补充更适合于中国国情。供款基准制的优点能够充足得到体现。对那些无力自保的社会弱者，政府的责任主假如提供一种制度化、社会化的救援体系，维持其基本生活。在这里，社会保障的互济特点及转移支付特点也能够得到体现。2、怎样更有效地保证养老金增值保值根据国内外经验、教训，要实施和完善供款基准制，社会保障管理机构与养老金经营机构必须分开。在这一问题上，十四届三中全会《对于成立社会主义市场经济体系若干问题的决定》也提出了明确的原则。自然，只是将行政管理与基金经营机构分开是远远不够的。为了保证养老基金能够被有效使用，必须发育更有效的基金运营和监管束度。其一，必须培植和发育高效率的基金经营机构。智利等国家所提供的两条最重要的经验是：第一，基金交民间机构而非政府部门进行经营。第二，多家经营而非独家垄断，全面引入市场竞争体制。

由世界银行达成的一份全面的研究结果显示，在全世界范围内，由民营机构经营的养老金利润率普遍高于由政府部门经营的养老金利润率。根据中国当前的实际情况，可考虑对大概具备经营条件的一些金融、保险机构（如人保公司及各样业绩较好并且在全国各地均有一定业务基础的信托投资机构）进行改造，以肩负基金经营任务。但无论怎样，一定要有竞争体制。其二，必须健全行政管理与监管体系。首先必须有严格的法律体系。有关管理机构不只要依法行政，其自己也要依法接受监察，真实体现法制原则。对养老基金经营机构监控的重点应集合于金融和财务等方面。为防备舞弊行为，要成立基金经营机构的法定资本金制度以及财务公然、缴效评级和严格的经济处分制度。为保证投保人利益，还必须有指数化的最低投资回报率制度等。其三，积极推进金融市场的发育和发展，为基金经营机构提供相应的波及投资范围、投资方式及有关风险分解的政策条件与环境条件，促使基金投资效益的提高。