土地政策支持乡村振兴典型地区的调查思考

日前，在国家自然资源总督察办公室的统筹部署下，北京督察局会同南京督察局、济南督察局，针对土地政策支持乡村振兴的情况，选取河北省石家庄鹿泉市和正定县，邢台南宫市和威县，江苏省南京市浦口区等6个地级市、7个县（区）开展了典型调研。

土地政策支持乡村振兴战略取得成效

土地利用总体规划和年度计划对支持乡村振兴作出专门安排。一是各地在土地利用总体规划修编完善、村土地利用总体规划编制中对乡村振兴的产业用地及重点项目用地作出合理安排。二是在年度土地利用计划中预留一定比例保障乡村振兴用地需求。三是各地纷纷开展村土地利用规划试点工作。

各地出台有针对性的土地政策，为支持乡村振兴产业发展提供用地保障。一是南京市专门制定了《关于支持乡村振兴的若干土地政策》，明确了优化村庄建设用地布局、支持农村产业融合发展、盘活存量集体建设用地、鼓励集体土地复合利用、创新乡村旅游供地模式、改进耕地占补平衡管理、规范设施农用地管理等方面的政策支持乡村振兴。二是徐州市、信阳市优先保障农业产业园等用地，每年都安排不超过5%的年度土地利用计划专项支持农村产业融合发展，预留不超过5%的规划建设用地指标用于零星分散的单独选址农业设施、乡村设施等建设。三是德州市、信阳市通过农村土地制度改革为乡村振兴提供用地保障。

土地综合整治项目为支持乡村振兴提供重要抓手。各地立足对农村生产、生活、生态空间进行全域优化布局，对“田水路林村”进行全要素综合整治，为乡村环境治理修复、各类用地保障和产业用地融合发展提供基础。一是各地持续实施了多个规模大、涉及多个镇村的土地整治项目。如：南宫市2012年以来实施35.93万亩的土地整治，涉及15个乡、镇、办事处。二是通过土地整治提高了耕地质量，推进了规模经营，有效优化了农村发展环境，为乡村振兴提供了重要载体。如：南宫市2012年以来旱地改水浇地1.77万亩。

土地增减挂钩项目收益为乡村振兴提供资金支持。各地积极推进增减挂钩项目的实施，所得收益全部用于土地整治和乡村振兴。如：南京市2016年以来通过实施增减挂钩、耕地占补平衡、工矿废弃地复垦项目累计竣工验收形成挂钩指标1.53万亩，补充耕地指标1.24万亩，目前市级平台交易金额62.08亿元，全部用于土地整治和乡村振兴。

相关问题及思考

规划安排滞后，产业布局与红线守护缺乏统筹。一是规划缺失与多规冲突并存。受发展条件、规划编制经费不足、乡村规划用地指标分配偏少等因素制约，调研地区中，有的地区仅在个别村庄开展村土地利用规划编制试点；有的地区虽然计划开展若干试点村的规划编制，但目前尚未实施。同时，调研还发现存在多规冲突现象，部分地区反映由于相关部门之间规划基础、规划目标、空间布局和管控规则等方面差异大，导致规划难以落地。二是项目实施没有与红线守护统一。部分村庄小广场、乡村旅游停车场等公共服务配套用地及康养、旅游等产业项目用地未与永久基本农田保护统筹，占用或计划占用基本农田情况存在。部分地方违法占用、要求调整永久基本农田划定地块的呼声高，主动避让永久基本农田的考虑少。

部分土地政策缺少细则。一是部分政策规定还不够具体。养老用地出让价格确定缺乏政策依据、旅游用地租赁及出让价格缺乏政策支撑、光伏产业占用草地和未利用地按建设用地管理在指标上难以保障、农光互补型光伏项目缺乏具体政策规定等。二是部分地区简单套用城市土地管理政策，针对性不强。如：较多地区反映乡村振兴涉及建设用地点多面广，像小广场、停车场、公厕、亭台栈道、游乐设施等项目，即使符合规划计划，如按新增建设用地办理，测绘、组卷、报批、落实占补等成本高、手续繁琐，在实践中较难操作。

土地分类和农用地管理体制未能更好适应乡村振兴用地管理需要。一是在乡村振兴中复合型用地形态大量出现，宗地内部结构复杂化，以现有的土地利用分类标准难以定性；有的地方反映当前土地分类中的工矿用地过于笼统，细化不足。二是林地、园地、耕地交互变化频繁出现，难以单一固定地类。土地分类认定中以现状用途判别地类，过于静态，忽视土地潜能带动属性。

存在以乡村振兴之名实施违法占地的情况。从以往督察调研情况看，部分地方不同程度存在未报即用占用耕地甚至基本农田建设农村学校、健身广场、文化大院、卫生所、旅游设施、工业厂房等情况。一些地方特色小镇“房地产化”倾向明显，房地产用地占比过高。有的地区在乡村振兴项目建设中要求调减永久基本农田，突破土地利用总体规划的非理性诉求呼声较高。以上苗头性倾向需要及早关注、发现并及时纠正。

政策建议

政策完善和政策执行监督并举，精准支撑乡村振兴战略实施。加强政策顶层设计，加快编制完善国土空间规划，推进村级规划编制试点，完善永久基本农田管护政策，加快建立乡村振兴的用地保障机制，制定支持乡村振兴的产业发展政策。强化对各项政策落实执行的监管，特别是完善农业用地监督管理机制，加快推进自然资源领域改革与乡村振兴战略的统筹协调。

正确认识乡村振兴的定位，守住生态保护和粮食安全底线。全面理解乡村振兴“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，坚决贯彻“保护优先，节约优先，自然修复为主”的方针，严格永久基本农田与生态红线保护。从地区资源禀赋出发河北省养老用地政策，精准定位产业发展方向，坚持以农业为主的一、二、三产融合发展。注重存量土地资源的盘活利用及合理布局，在保障乡村振兴产业用地的同时坚守生态保护和粮食安全底线。

加强全程监管，确保正确方向。对乡村振兴土地利用的全过程进行监管，优化村域生态、农业、建设三大空间。对于实施乡村产业振兴用地过程中出现的违法违规行为要及时发现制止，对于出现的苗头性倾向性问题要及时研究指导、及时纠偏。督促各地政府充分考虑本地区的资源要素水平、经济发展水平以及土地利用和管理情况等诸多因素，统筹谋划、科学推进乡村振兴战略实施。

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《中国土地》（月刊）

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