城乡居民医疗保险制度的变化与发展

摘要：2003年和2007年，我国针对农村人口、城镇非就业人口建立了新农合、城镇居民医保制度。2012年起为提高我国城镇居民医保报销水平，消除城镇居民医保和新农合之间的差别，全国各省份有序开展城乡居民基本医疗保险制度建立工作，2020年新农合将被正式纳入城镇医保，统一为“城乡居民医保制度”。

关键字：社会医疗保险制度；城乡居民；变化与发展

一、我国城乡居民基本医疗保险制度的发展变化

我国2003年将农村合作医疗转变为通过政府财政补助解决广大农村居民的基本医疗问题的新型农村合作医疗制度（简称“新农合”）。

2007年国务院发布《关于开展城镇居民基本医疗保险制度试点的指导意见》开始进行城镇居民基本医疗保险城市试点工作，一年后全国推广执行，这一举措解决了城镇中没有就业能力人员（俗称“一老一小”）的基本医疗保障问题。

2012年党的十八大提出整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，健全全民医保体系，建立重特大疾病保障和救助机制，2016年国务院出台了《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》。2019年7月，全国已有31个省、直辖市、自治区均在各省指导文件下开展城乡医保的整合。而到了2020年，新农合被正式纳入城镇医保，统一为“城乡居民医保制度”，意味着我国城乡医疗实现统一，农民现存的看病问题得到妥善解决。

二、我国城乡居民基本医疗保险制度变化特点

城乡居民医保整合是我国医保制度迈向全民化、公平化的重要一步，整合后的制度在筹资来源、运行机制、保障对象、保障水平、保障理念、统筹层次、管理部门等多方面都有了很大的变化。

1.1筹措来源不同

新农合以农民个人缴费、村集体出资、地方政府财政补助为资金筹措来源；城镇居民医保和城乡居民医保是以个人缴费与财政补助相结合作为资金筹措来源。

1.2运行机制不同

新农合和城镇居民医保都是自愿参保的保险制度，对应的保险缴费标准和待遇支付标准也基本固定统一；虽然城乡居民基本医保也是自愿参保的原则，但是各省市会根据当地的实际情况在保险缴费标准与待遇支付方面进行档位等级划分，形成“一制一档”和“一制多档”两种具体的实施方案。当然这两种方案都是对参保居民实施统一的基本医保制度，其中“一制一档”方案是对参保居民执行统一的保险缴费标准与待遇支付标准，“一制多档”方案是居民可以根据自身的参保意愿及自己符合的参保类型情况自主选择不同档次的缴费标准，享受不同的待遇支付标准。

1.3保障对象不同

新农合的保障对象是农村居民；城镇居民医保的保障对象是城镇非从业居民；而城乡居民基本医保的保障对象除了包含上述的两种对象外还包括学生、城镇职工基本医保缴费困难的农民工和灵活就业人员。

1.4保障水平不同

虽然说新农合医保的保障水平每年都有提高，但与城镇居民医保相比还是有比较大的差距，整体保障水平相对较低；城乡居民基本医保制度整合采取了待遇就高不就低、目录就宽不就窄的原则从整体上提高居民的医保待遇水平。就云南省昆明市为例，城乡居民基本医疗保险报销比例根据所住医院的级别管理，报销比例在60%到85%之间，最高支付限额为6万元。大病补充医疗保险对政策范围内自付医疗费累计超过2万元以上3万元以下（含3万元）部分支付50%，3万元以上4万元以下（含4万元）部分支付60%，4万元以上5万元以下（含5万元）部分支付70%，5万元以上15万元以下（含15万元）以下部分支付80%。

1.5保障理念不同

新农合和城镇居民医保主要以大病统筹为主，主要为了保障居民的重大疾病和住院相关费用；但城乡居民基本医保为的就是既保障住院也保障门诊，《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》中也提出了在住院统筹的基础上积极推进门诊统筹，拓宽居民的医疗保障面。

1.6统筹层次不同

新农合是县级进行整体统筹的，农村居民看病只能在县级范围内自由选择，如果要去更高一级的医院需要进行逐级转诊；城镇居民医保比新农合统筹层次高一些，是以州级进行整体统筹；城乡居民基本医保统筹层次更高一些，是由州级及以上统筹，部分地区也已实现省级统筹，较高的统筹层次不仅能增强医保基金互助互济能力，也能扩大居民就医选择范围。

1.7管理部门不同

新农合和城镇居民医保的相关管理分属卫生部门和人社部门；城乡居民基本医保在2018年国家医保局成立之前由人社部门管理，现由国家医保局统一管理。

三、城乡居民医疗保险制度整合后有哪些影响

城乡居民医保制度将通过整合城乡居民医保体系、整合经办管理资源、提高服务效率等各方面的措施，实现制度政策的“六个统一”，让保障对象得到更多实惠。

第一，制度的公平性更强。城乡居民医保制度并轨以后，城乡居民不再受城乡身份限制，能够按统一政策参加统一的城乡居民医保并缴费参保、享受待遇，享受与城乡居民基本医疗保障同等权益。

第二，更加平衡的保障待遇。制度按照立足基本、保障公平的原则，充分考虑并逐步缩小城乡的差距和地区之间差异，在适度提高保障待遇的同时，做到统一保障待遇、统一医保目录、统一就医管理，使城乡居民医保待遇和地区间待遇更加均衡。

第三、更规范的服务。参保居民可以享受城乡一体化的保险业务办理服务，基于统筹层次进行统一定点管理，充分整合医保基金资源、经办单位资源。同时，整合后的经办服务一体化管理，也为城乡居民医保关系转移接续工作带来了更多的便宜，消除了制度分割、管理割裂、资源分散等障碍。当然，制度的整合是一项复杂的系统工程，在整合推行制度的过程中还存在着一些问题，各地在推进相关工作时，为避免个别特殊保障政策调整造成参保人员待遇临时下降，应该考虑到各方面情况采取有力措施，确保制度整合工作过渡顺畅，系统衔接顺畅。

四、城乡居民基本医疗保险未来发展趋势

国务院2021年发布的《“十四五”全民医疗保障规划》中指出，十四五期间的发展目标是基本建成真正覆盖全民、权责关系清晰、体系结构合理、运行机制高效、预期清晰稳定的中国特色医疗保障制度。

第一，建设公平医保。首先实行扩面精准参保，让所有群众都能纳入基本医疗统一保障范围，实现应保尽保。其次巩固扩大医疗保险脱贫攻坚成果，切实衔接农村振兴战略，综合施策，降低农村低收入群众看病就医费用。这是对脱贫攻坚政策的坚持和完善，对提高农村居民医疗保障水平、缩小城乡差别也会有很大的帮助。此外，还对巩固提高基本医疗保险统筹层次、建立健全医疗保障待遇清单制度等措施，以及基本统一的全国基本医疗保险用药范围进行了规划。

第二，科学、合理以及可持续待遇支付。待遇保障水平按照经济社会发展水平和基金承受能力合理确定，这是可持续的要求。合理确定待遇水平具体表现在“稳定基本医疗保险住院待遇”、“稳步提高门诊待遇”等方面，即“尽最大努力，量力而行，纠正保障过度和保障不足的问题”，既不能因支付风险超过经济水平和基金承受能力而造成基金支付风险，也不能因保障不足而低于应有水平。

第三，全民医疗保障向全民健康保障。《规划》中提到，展望2035年，基本医疗保障体系更加规范统一，多层次医疗保障体系更加完善，医疗保障公共服务体系更加健全，总体形成了医保、医疗、医药改革协同治理格局，全民医疗保障向全民健康保障积极迈进，中国特色医疗保障体系优越性充分显现。《“十四五”全民医疗保障规划》还提到，要健全多层次医疗保障制度体系，坚持公平适度、稳健运行，持续完善基本医疗保障制度，鼓励支持商业健康保险、慈善捐赠、医疗互助等协调发展。

总之，十四五期间，完善公平适度的医疗保障待遇，完善医疗保险待遇保障政策，纠正在特殊环境下的过度保障和保障不足，推动基本医疗保险稳定覆盖城乡养老保险制度并轨政策，缩小地区、制度和人群间的医保待遇；又要扩充基本医保保障范围，通过多层次医保体系完善待遇结构，常态保障与突发应急功能并存，助推民众健康水平和获得感的不断提升。